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涨价归公理论与南京国民政府征地补偿制度的构建 价格补偿是制度的重要因素之一，也是政府土地补偿理论的体现。近代中国征地制度中地价补偿标准的确定, 既是一个理论问题, 又是一项经济政策问题。20世纪初期, “私有财产社会化”成为欧洲国家保护私有财产和维护公共利益的主流思想。受此影响, 孙中山提出土地“涨价归公”理论, 希望全体人民能共享土地增值的“福祉”, 从而实现全国经济社会的平衡发展。为践行“涨价归公”理论, 南京国民政府通过制定一系列法规确立了以“申报地价”为标准的征地补偿制度。征地补偿制度的形成过程, 是西方经济思想在中国本土化的过程, 反映了近代中国经济理论与实践的关系, 对此问题进行研究有助于认识近代中国经济制度构建的特点。目前, 学界对民国时期的征地问题已开始关注,但尚缺少对征地补偿制度的立体研究。因此, 本文试分析南京国民政府时期“涨价归公”理论指导下的征地补偿制度及其运行情况, 进而讨论旧环境对新制度的影响, 从而加深我们对近代中国经济社会发展的认识。不当之处, 请方家批评指正。 一、 私有财产的补偿与私人土地的征收 19世纪, 在欧洲社会“所有权神圣不可侵犯”财产观念的影响下, 个人财产权成为一种绝对无限制的权利。随着资本主义生产力的发展, 因个人垄断财富引发的经济危机、贫富差距、社会畸形发展等问题使欧洲社会动荡不安。19世纪末20世纪初期, “私有财产社会化”思想开始被欧洲各国接受, 德国的社会民主主义学说、法国的工团主义学说、英国的基尔特社会主义学说、俄国的共产主义学说等以社会福利、公共利益为重的社会本位主义观念盛行开来。在借鉴西方思想的基础上, 孙中山提出了解决中国社会发展问题的“涨价归公”理论。 “涨价归公”理论是孙中山“平均地权”理论的重要组成部分。孙中山早年游历欧洲时发现, 土地经过开发或土地周围工业发展后, 其价格立即成倍、成几倍甚至成十几倍的上涨。如果土地为私人所垄断, 必将造成社会财富分配不均, 引发社会动乱。而此时期的中国, 尽管工业文明尚未开始, 但广州、上海、香港等城市的地价已经开始上涨。“这种进步和改良的功劳, 是由众人的力量经营而来的, 所以由这种改良和进步之后所涨高的地价, 应该归之于大众, 不应该归之于私人所有。”所以, 孙中山认为中国应该尽快实行土地改革, 对个人土地财产进行限制。 孙中山认为此时期中国的“贫富之悬隔, 不似欧美之富者可敌国, 贫者无立锥, ”无须通过暴力革命的手段完成改革, 政府“当改良社会经济组织, 核定天下地价。其现有之地价, 仍归原主所有;其革命社会改良进步之增价, 则归于国家, 为国民所共享。”归公的财富由国家统一支配, 用于各项公益建设, 从而使全民享受社会进步和工业发展带来的“福祉”, 而且“行了这法之后, 文明越进步, 国家越富, 一切财政问题, 断不至难办。” 1919年, 孙中山在《三民主义》演讲中提出实现“涨价归公”的两种方式——“照价收税”和“照价收买”。他讲到“中国今工商尚未发达, 地价尚未增加, 则宜乘此时定全国之地价。其定价之法, 随业主所报以为定, 惟当范围之以两条件:一、所报之价, 则以后照价年纳百分之一或百分之二以为地税。二、以后公家有用其地, 则永远照此价收买, 不得增加;至若私相买卖, 则以所增之价, 悉归公有, 地主只能得原有地价, 而新主则照新地价而纳税。”实行“照价收买”的目的在于“国家既得地价之真数, 则收卖 (买) 时不患民间有故意高抬价额之事。可因将来交通之便利, 于其集中繁盛之区, 一一收土地为国有。”而“照价收买”的前提“核定地价”, 即为“令有业之家, 有税亩多少, 值价若干, 自行呈报。” 从法律角度观“定价”到“收买”的过程, 政府收买私人土地时, 首先是承认个人的土地所有权, 对其进行补偿的目的是保护私有财产不受意外损失。但是, 政府也要顾及社会公共利益的需要, 不能因过高的补偿费用导致国家征收成本过大。权衡二者的矛盾, 最易于落实的办法就是按照土地登记时的价格进行补偿, 即把土地原来价格保留给地主, 把土地自然增长的价值收归公有。这样“涨价归公”理论落实到行政执行法层面就是使“照价收买成为国家需用私有土地时对私有产权价值的补偿标准。” 二、 国民政府土地征收补偿制度的制定 因政府对个体利益和公共利益关系认识的不断变化, 各个时期的征地补偿标准和补偿方法也存在着差异。随着欧洲国家个人财产保护观念和维护公共利益观念的变化, 近代中国征地补偿标准经历了一个从“全额补偿”到“适当补偿”的演变过程。 近代中国的征地补偿制度是“西学东渐”潮流中“舶来物”, 在晚清时期已经萌芽, 但第一部完整的土地征收法是北京政府于1915年颁布的《土地收用法》。这部征收法规定“土地收买之价为土地所值之市价, ”“土地所值之