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我国农业转移人口社会保障制度建设的地区差异及对策 随着我国城市化的快速发展，大量农业剩余工人来到城市工作，农业人口社会保障的问题引起了人们的关注。稳定可靠的社会保障供给是加快农业转移人口市民化进程的关键。而长期以来农业转移人口在城市的边缘地位、高度流动性以及群体的分化特征使他们不能有效表达对社会保障利益的基本诉求,也在一定程度上延缓了制度供给。 目前,各地区已施行的农业转移人口社会保障政策表现出明显的地区差异,为跨地区转移接续和全国统筹带来一定困难。为此,加快推进我国农业转移人口市民化的社会保障制度改革,具有现实紧迫性和战略重要性。 一、 扩大基本养老保险关系 为解决社会保障转移接续问题,2009年,国务院发布《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》,该办法“适用于参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员,包括农民工”; “参保人员跨省流动就业的,由原参保所在地社会保险经办机构开具参保缴费凭证,其基本养老保险关系应随同转移到新参保地”,并提出具体实施办法。2010年,人力资源与社会保障部发布《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》,明确指出, “各地要采取可行措施,将在城镇企业就业并建立劳动关系的农民工,按照国家统一规定纳入城镇企业职工基本养老保险制度; 抓紧统一规范业务经办程序,加快与部级异地转移系统的接入步伐”,并提出各项具体工作要求。 2011年,“十二五”规划纲要指出,健全覆盖城乡居民的社会保障体系,包括加快完善社会保障制度、加强社会救助体系建设、积极发展社会福利和慈善事业等。2012年,中共“十八大”报告明确提出,“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针; 以增强公平性、适应流动性、保障可持续性为重点,全面建设覆盖城乡社会居民的保障体系”。 (二) 不同模式下的农业转移人口社会保障制度的特征 由于我国地区差异较大,各地根据自身条件和特点采取不同的农业转移人口社会保障模式和施行方法。 一是直接纳入城镇居民社会保障体系框架, 即“城保”模式。［1］基于最初社会保障制度改革 “直接扩面”的基本理念,1998年广东省率先颁布 《广东省社会养老保险条例》,允许农民工参加工伤、养老、医疗、失业保险,农民工流动到其他地方就业或辞职返乡,可选择退保,转移或返还个人账户,这种做法实际上是把城市农民工直接纳入城镇社会保障体系,随后厦门、南京、天津、云南等地也采用这种模式。这种模式较好地体现了城乡统筹思想,能充分保障农业转移人口的各项社保权益,但不足之处是养老保险的缴费门槛对大部分农业转移人口而言相对较高,一定程度上影响其参保积极性。虽然“城保”模式符合城乡统筹的基本思想,但由于在城镇化进程中,有不少农业转移人口就业不稳定、流动性较大,他们更倾向与雇主( 企业) 达成内部协商,把应收缴的社保资金直接以现金形式发放下来,满足当期增加收入的需求。 二是在城镇居民社会保障制度框架下降低农业转移人口参保成本,即“双低”模式。［2］该模式1999年在北京市施行,按照“低门槛准入,低标准享受”的原则,降低各类社会保险项目的缴费基数和缴费比例,甚至医疗保险费用完全由单位缴纳,农民工不建个人账户,不计缴费年限,缴费当期享受相关待遇。随后,浙江、深圳、郑州等地也采取该模式。这种模式是基于城乡二元社会保障体系建立的,长期看不利于城乡统筹。较低的社会保障水平也不能满足不同收入群体农业转移人口的需求。特别是在大城市,农业转移人口群体内部分化较为严重,有大部分长期居住在城市且稳定就业的农业转移人口,也有就业不稳定、工资收入较低的农业转移人口,因此,需要区别对待, 尽可能让前者尽快融入城市生活,帮助他们实现完全城市化。 三是在城镇居民社会保障制度框架外,建立相对独立的社会保障制度,即“另立门户”模式。［3］该模式以2002年上海市颁布的《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》为标志,随后成都、大连等地也相继实施类似方法。这种模式将农业转移人口视作城市化进程中的特殊群体,针对这类群体特征将工伤、医疗、养老三项保险捆绑起来,统一按较低的费率缴纳。这种做法考虑当地实际情况和农民工缴费承受力,缴费方式灵活。 但同样不符合长期的城乡统筹思想,并且社会保险项目不全,有失公平性。该模式适合流动性大、 在城市定居可能性较小的农业转移人口,不利于农业转移人口实现市民化,相对独立的社会保障账户也不利于全国统筹以及跨地区转移接续。 应该说,不同模式下的农业转移人口社会保障供给阶段性地保障了农业转移人口的部分权益,起到积极作用。随着各级政府和全社会重视程度的提高,农业转移人口社会保障的制度性限制逐渐减少甚至消除,但由于各地发展阶段不统一,制度设计上既要体现在公平性上的“一刀切”,也要体现地区差异上的“因地制宜”和“适时调整完善”。 二、 中国农业