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我国县级政府财政管理困难的成因及对策 一、 县越界的实际负债 目前，我国城乡财政困难已成为普遍现象，引起了社会的关注。县乡级财政的困难主要体现在两个方面:一是财政收支缺口大,二是债务负担重。 地方财政收支有缺口的现象从上个世纪90年代中期以来就已凸现,当时我国县级财政赤字面一度高达40%以上。1999年,在全国31个省、自治区和直辖市中,除北京、天津、江苏、山东和广东5省、直辖市没有赤字县外,其余26个省、自治区、直辖市都存在赤字县。2001年,全国一般预算赤字县有731个,占县乡总数的1/3强。这731个赤字县的地方本级一般预算收入占全国地方一般预算收入的5.2%,占全国县级一般预算收入的20.4%;本级一般预算支出为1053.32亿元,占全国地方一般预算收入的8%,占全国县级一般预算支出的27.7%,年终滚存节余为-63.83亿元。《预算法》规定,地方政府不允许出现财政赤字,不能举借债务,但地方有足够的机会和途径避开法律限制,在满足法律要求账面平衡的前提下,累积大量财政赤字,有的乡镇此类隐性赤字高达50%。所以,实际发生赤字县乡的数量和赤字规模可能会更大。 弥补赤字的重要方式是举债。在县乡财政出现大规模赤字的情况下,县乡政府的负债问题也越来越严重。据统计,1999年全国乡镇本级预算收入1051亿元,平均每个乡镇预算收入231万元;同年,全国乡镇政府负债总额达到1086亿元,平均每个乡镇负债238万元。而截止到2001年底,中西部10个省、市的49个县(市)累计债务达163亿元,相当于当年可用财力的2.1倍。上述债务都指的是显性债务,事实上由于县乡政府隐性赤字的大量存在,隐性债务在地方负债里也占了相当的比重。从上面的数据可以看出,我国县乡负债不但普遍,而且存在着日益加重的趋势,而且,越是西部地区、越是贫困地区,相对债务负担就越重。 由于我国实行的是“一级政府,一级财政”,巨大的财政赤字和沉重的债务负担使得县乡财政很难支持一级政府的正常运转。由于财政困难,县乡政府已经无力提供农村最基本的公共服务。乡村卫生服务机构设施条件差,提供卫生服务质量不高,县乡财政却无力对其进行资金投入;医疗费上涨,农民医疗负担沉重,导致很多农民支付不起医疗费;义务教育投入有限,学校校舍条件差,教师流失严重;部分适龄儿童又因家庭困难不能入学,辍学现象突出。另一方面,县乡政府为了缓解收支的尖锐矛盾,又想尽办法搞创收,将财政困难通过各种收费转嫁到农民头上。过重的农民负担,激化了农村的社会矛盾,近年来因农村收费引起的突发事件日益增多,给社会的稳定带来了不安定因素。 巨大的财政赤字和沉重的债务负担给县乡政府带来种种负面影响,导致这些现状产生的因素是多方面的,笔者将在下文里仅从制度的角度分析一下县乡财政发生困难的原因。 二、 分析区域和城市金融困难的体制原因 (一) 分税制的后果 我国现在实行的是以1994年税制改革为标志建立起来的分级财政体制。在分税制改革之前,地方财政实行的是税收包干制度,即中央给地方规定一个税收定额,剩余都归地方所有。在这种制度下地方政府财政收支大都有节余,资料也表明从1986到1993年,我国大部分地方财政均年年有丰厚的留存收入。1994年,分税制开始实行。中央按70%的比例提留税款。上行下效,省、市两级政府也不断从下级财政集中,尽可能多地从下级财政抽调资金,将收入大、有潜力的税种上收。到乡镇一级,几乎就没有税收入账。自分税制后,乡镇财政的税收来源被上级层层截流,想向下开源也无计可施。其结果是,从分配比例上看,中央政府享有了税收收入的大部分。1993年,中央财政收入占全国财政收入的比重是22%,2002年上升为54.9%。省级财政集中的财力从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%。新税制在惠及上级财政的同时,是财政赤字的逐步下移。地方财政,尤其是县乡一级财政,自此陷入青黄不接的债务泥沼。据了解,新税制实行当年,地方政府预算便转赢为亏,从1993年的61亿元盈余下跌为1994年的1727亿元赤字,并以16%的年增长率递增。1980年,地方政府税收收入占整个地方收入的75%,而2001年只占整个地方收入不到48%。 分税制源自国外,是一种加强地方财政的税制,为何我国施行之后却造成这种地方政府入不敷出的结果?事权和财权不对称是一个很重要的原因。财权重心往上走,事权却在往下走。我国现有的财政体制只侧重于对收入的划分,而对支出责任的划分则不明确,特别是四级分税实际到了省以下就无法落实,加上各级政府间的支出职责重叠程度很高,表面上看起来各级政府都负有责任,往往导致在实际中事权的推诿。 现行分税制对收入的划分在很大程度上不利于县乡财政。首先,实际的税权并未能“分”到省级以下。收入在各级政府间划分时,首先偏向于中央政府,其次是省级政府,再次是