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分权与分权财政体制改革的制度逻辑 改革开放以来，金融体制改革一直以分权为宏观进步的第一步。在微观层面,中央推动了农村家庭联产承包责任制和深圳特区的局部试验。在宏观层面,中央并未选择取消指令性计划,实施中国社会承受不了的突变式改革,而是选择了“摸着石头过河”的渐进式改革方式。 一、 体制外区间—财政体制的演变:从“分灶吃饭”到“包干制”再到分税制 党的十一届三中全会之后,中央很快确定了宏观层面的突破口是财政体制改革,改变过去高度集中的体制,实行分权。原来的财政分配体制,近乎于人们所说的“统收统支”,准确表述是“总额分成、一年一定”。改革的方式则是变“分灶吃饭”为“划分收支、分级包干”,“一定五年不变”。在向地方分权的同时,中央还明确地提出地方权力要继续下放到企业。 这就拉开了改革开放新时期宏观层面改革的序幕。在财政向地方分权、地方向企业分权的过程中,形成了在计划、物资、人事、劳动、金融、投资等方面改革的一些相对松动、有弹性的空间,而整个国民经济仍由原来的指令性计划维系体制内的再生产,这就伴生出一个体制外区间。这是各种试验和改革的可能空间。财政体制改革在总体上为各项改革提供了可以试验的局面和条件。 然而,当分权改革发展到一定程度,其内生的各种问题也显露出来。到20世纪80年代后半期,社会上已出现越来越多的对于“分灶吃饭”的负面评价,如实际上分配关系并不稳定,企业并不能真正搞活,并且出现了地方保护主义、市场分割等问题。于是,中央开始寻找改革新思路,讨论分税制的可能性。1992年邓小平同志发表南方谈话后,中国确立以社会主义市场经济体制为改革目标模式。财政改革也确定了实行分税制的基本思路。经过一段时间准备之后,于1994年启动了具有里程碑意义的财政体制改革,即实行“分税制”财政体制。 1994年的财政分税制改革,支撑了整个中国市场经济间接调控的基本框架:国家主要以预算、税收、国债等财政政策和货币政策方面的经济手段为特色的调控工具配合,来实施宏观调控,让市场的各种信号,与这些宏观参数综合在一起以后,实现由国家调控市场、市场引导企业,从而构建起能够有利于解放生产力的整套“间接调控”的运行机制,使微观市场主体在分权状态下真正活起来。 这种运行机制实际是和邓小平同志南方谈话的基本精神是一致的,即在运行机制上,并不涉及基本制度问题,计划和市场都是手段,且二者要结合起来,以解决资源配置问题。在取向上,更多地让市场发挥基础性作用。正是有了分税制,才可能实现上述目标。 二、 从制度控制到制度创新的设计 若要对改革开放以来的财政体制转变作一简要的总结,那么1994年之前可称为“行政性分权”,而1994年后则可称为“经济性分权”。 行政性分权最基本的特征是依企业行政隶属关系形成财政收入组织方式和控制方式。企业按照行政隶属关系服从自己的行政主管。分权之后,隶属不同层级政府的企业之间依然不能真正开展所谓公平竞争。哪怕实行“多种形式的企业承包责任制”,政企之间也不可能是平等的甲乙双方。这种问题即使在承包制框架之下,仍得不到一个真正优化解决的方案。所以,必须打破按照行政隶属关系组织财政收入的旧体制的症结。无论是分权还是集权,只要不改变这种制度安排,便无法真正建立起市场经济。 在分税制体制下,一个辖区内所有的企业,无论大小,不分行政级别,在税法面前一律平等,企业该交国税的交国税,该交地方税的交地方税,税后可分配的部分,按照产权规范和政策环境,可以由企业自主分配。这样一来,各类企业间公平竞争,企业的行政级别随之淡化,企业的厂长、经理,哪怕作为国有企业和国有控股企业的领导,以后也越来越多地可以在不参照行政级别的情况下,靠企业家市场去挑选和配置。这些是企业真正搞活的关键,都是1994年财税体制改革确立新框架以后才形成的。 现阶段,一般人认为企业跨隶属关系、跨区域、跨所有制、跨各种各样标签概念的兼并重组是很自然的事情,而在1994年以前,这种事情难上加难。企业和政府之间的关系也是在1994年经济性分权之后,才得到一个适应市场经济的规范处理,给企业画了一条公平竞争的起跑线。同时,中央和地方关系亦前所未有地进入一个相对稳定的状态。原来说的“一定五年不变”、“一定三年不变”,实际上是频繁变动。分灶吃饭后,中央曾三次向地方借钱,还开征了预算调节基金,以致在利益驱动下资金分散化,在预算内和预算外,还有为数可观的“制度外”资金。1994年以后,到现在为止也再没有说“一定多少年不变”的问题,只是说,中央拿什么,地方拿什么,怎么样合理优化调整。资金的管理规范化、预算安排的相对稳定与可预期,等等,才成为实际可能。这些都是正面的东西。 总之,经济性的分权,在社会主义市场经济的最基本的经济关系———政府和企业、中央与地方这两个方面,首先是真正形成了与市场经济发展内在逻辑相契合的制度安排。另外,