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抽象行政行为的司法审查研究的中期报告

一、引言

在行政法领域，行政行为是相对具体的行政法律事实，其具有规范性、强制性、司法可控性、可撤销性等特征。而抽象行政行为则是指具有一般性、抽象性、不特定对象的行政法律事实（如制定法规）。相对于具体行政行为，抽象行政行为的法律影响面更广，对于行政主要是广义的指导，对于特定主体则具有其中规定的具体法律约束力。

行政法中划分了以下三类行政行为：一是个别行政行为，即以特定对象为标的的行政行为；二是抽象行政行为，即针对不特定对象的行政法律事实，例如法规；三是具有特殊性的行政行为，如一些严格意义上罕见的行政行为形式和职权的行使方式，如决策行为、解释行为、检查行为和其他特殊行为等。

对于抽象行政行为的司法审查，目前学界尚未形成一致的看法和规范，存在着争议和困难。本文旨在就抽象行政行为的司法审查进行研究与分析，进而对相应的立法和司法实践提出建议。

二、抽象行政行为的性质与特征

抽象行政行为与具体行政行为不同，其具有以下性质和特征：

（一）一般性和抽象性

抽象行政行为的法律效果具有一般性和抽象性特点，其规定面向不特定对象，具有普遍性、一般性和不特定性，特别是针对广泛的社会、经济、文化、教育、科技等领域的问题实施的法规、规章，更具有体现这一特点的突出性。

（二）预设性和程序性

抽象行政行为的规定内容需要预设于制定法律规范的程序之中，并且作为具有规范性的规定内容载入法律，须在预先设定的程序和程序规范下实施。

（三）普遍性和长期性

法规、规章等抽象行政行为具有普遍性和长期性，其法律效力不受时间和空间的限制。在一定的历史和制定背景下，法规、规章等抽象行政行为的内容对于特定时期的治理和社会发展，具有广泛、深远的、长期的影响。

三、抽象行政行为的司法审查存在的问题

抽象行政行为的司法审查面临一些困难和问题，主要表现在以下几个方面：

（一）审查标准的缺乏

关于抽象行政行为的审查标准存在争议和不确定性，这对于具体行政行为而言没有这样的问题，具体行政行为有明确的法律规定和具体操作标准，而针对抽象行政行为审查的标准却相对模糊，需要更加明确和可操作的标准。

（二）审查程序的难度

抽象行政行为的制定程序相对复杂，而且包含一些具体行政行为不包含的环节和程序，例如：听证程序。在审查抽象行政行为是否合法时，要考虑到其制定程序是否符合法律规定要求，这需要裁判人员对法制和程序性问题有极高的认识水平。

（三）行政法律地位的影响

抽象行政行为与具体行政行为的自然形态和法律地位不同，其具有更高层次的行政法律地位，且在司法实践中对于司法过程中的行政法律地位也具有重要的影响作用。在司法审查中，必须认识到抽象行政行为的行政法律地位及其约束力范围，避免出现主观臆断或是错误的行政判断。

四、抽象行政行为的司法审查建议

为了规范抽象行政行为的司法审查，建议从以下几个方面入手：

（一）明确审查标准和方法

要科学界定抽象行政行为的司法审查标准和方法，包括审查尺度、审查标准、审查方式等。建议采用“承认优先、检查次之、破除最后”的核心思想，加强对抽象行政行为规范性、程序性的掌握和评价。

（二）强化审查程序和制定程序

应该通过立法和司法实践，强化审查程序和制定程序，确保抽象行政行为的制定满足相关法律程序要求，各程序环节得到严格的规范执行。同时，应当设立和完善相应的环节、程序责任制和流程管理制度，以提高抽象行政行为的规范性和程序性。

（三）突出法律效力与法治原则

在抽象行政行为的司法审查中，必须强调法律效力与法治原则，审查结果不能削弱或是侵害抽象行政行为的法律效力，同时也不能强化或是扩大抽象行政行为的约束。

（四）吸取经验，完善法律制度

要充分吸取社会经验和科学理论，加强抽象行政行为司法实践和研究，优化和完善相关法律规定，提升司法机关对于抽象行政行为司法审查的专业水平和法制意识。