农村承包地第二轮到期延包的政策维度、法权映射与对策建议_WORD.pdfVIP

∗本文系国家社会科学基金重大项目“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”（编号：18ZDA152）、河南省软科学研究

项目“乡村振兴战略下宅基地‘三权分置’研究”（编号：202400410057）、河南省高等教育教学改革研究与实践项目“中原农耕

文明融入农林高校课程思政教育体系研究与实践”（编号：2021SJGLX089）和河南农业大学社会治理创新研究中心项目“三块地改

革视野下农村集体土地运行机制实证研究”（编号：2017-SG-02）的阶段性研究成果。韩宁系对外经济贸易大学法学院博士研究生，

张科系本文通讯作者。

农村承包地第二轮到期延包的政策维度、法权映射与对策建

议*

韩宁张科

［摘要］农村承包地第二轮到期延包的政策内涵体现为土地承包关系的稳定与长久不变。农村

承包地第二轮到期延包的政策价值中，稳定农户预期是基础，落实土地承包权是手段，实现适度规

模经营是目标，实现公平与效率的结合。农村承包地第二轮到期延包的法权映射可以表述为土地承

包经营权，土地经营权属于承包地第二轮到期延包法权映射的延伸，土地承包关系调整属于承包地

第二轮到期延包法权映射的补充。文中提出了农村承包地第二轮到期延包的政策建议：严守不打乱

重分的政策底线、鼓励多地农户积极退出承包地、审慎把握局部微调和注重少地农户的利益维护。

［关键词］农村承包地延包土地承包权适度规模经营

中图分类号F311文献标识码A文章编号1003-7470（2023）-10-

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0022（09）

作者韩宁副教授河南农业大学文法学院河南郑州450046张科讲师河南农业大

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学外国语学院河南郑州450046

一、引言与文献综述

源于安徽凤阳小岗的家庭承包责任制，确立了农户与农村集体经济组织的土地承包关系。在该

制度伊始，出于短期的公平考虑，土地承包关系调整频繁。上世纪90年代初，贵州湄潭探索出

“增人不增地、减人不减地”的土地承包关系。“增人不增地、减人不减地”得到中央政策层面的

认可。现今，农村承包地（以下简称“承包地”）第二轮承包也即将到期，中央明确到期后再延长

三十年。

有关承包地第二轮到期延包的现有研究中，集中体现为如何认定延包中的承包地调整问题。崔

红志等〔1〕指出承包地无需调整、径行延包即可，需从观念上实现由公平到效率的转变；刘守英等〔2〕

认为应增强农户预期，稳定土地承包关系，不能随意调整，否则会破坏农户投资预期，影响适度规

模经营；肖鹏〔3〕认为延包时必须稳定土地承包权，对承包地块不进行调整；刘润秋等〔4〕提出稳定

地权不仅可以提高土地资源配置效率，而且衔接承包地“三权分置”的适度放活经营权，少地农户

可通过流入土地经营权或完善社会制度进行保障。贺雪峰〔5〕则指出不调整只会进一步助长不公平，

也无法解决土地细碎化的现状；刘灵辉〔6〕等认为地权固化会使少地农户更加弱势，影响社会稳定，

阻碍乡村振兴；张浩〔7〕认为第二轮延包时必须倾听农民呼声，回应农民诉求，通过创新实践，化解

地权固化的负面效应；杨宗耀等〔8〕从自发进行土地调整角度创新土地分配新规则，消减土地细碎化

而产生的弊端，提高土地利用效率。

上述有关承包地延期的研究为本文研究的开展提供了丰富的素材，也涉及到承包地第二轮到期

延包的核心问题，但彼此争论甚大，无法形成共识。因此，需要深入思考的问题有：一是承包地第

二轮到期延包的政策维度如何理解？二是承包地第二轮到期延包的法权映射如何界定？三是稳定土

地承包关系与无地人口的冲突如何处理？等等。所有这些问题事关承包地第二轮到期延包的顺利推

行，涉及到广大农户的切身利益，甚至影响到农村社会的稳定，是需要我们亟待解决的现实问题。

二、土地承包关系的政策演进

1.土地承包关系稳定的确立

1984年中央一号文件不仅明确了承包期原则上在15年以上，而且确立了“大稳定，小调整”

的原则，在集体充分协商的前提下，可以由集体统一调整承包地。但是“大稳定”并没有具体体现，

反倒是“土地调整频繁”。〔9〕鉴于农户刚刚从人民公社体制脱离出来，土地分包到户带来了立竿见

影的效果，农民“吃不饱饭”