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秸秆资源化利用产业发展与财政支持政策研究

摘要：我国农作物秸秆年产量居世界之首。露天焚烧农作物秸秆会引发火灾、影响交通安全、加剧区域性大气污染，秸秆资源化利用产业的发展将对这些问题的消解起到重要作用。在产业发展过程中，政府、企业、农户三方形成互动的经济关系。其中，政府引导和监管的主导地位至关重要，且补贴、税费减免和经济奖励等财政支持政策的促进效应明显。但财政支持政策的实施必须因地制宜，目前应根据秸秆资源化利用产业的特点，有针对性地深化相关政策举措。

我国农作物秸秆年产量居世界之首。随着农作物产量和农村生活水平的大幅提高，秸秆的年产量也在不断提升，但其作为家用燃料、饲料、农家肥等传统利用方式的消耗量却相对下降，以至出现季节性秸秆过剩现象。而露天焚烧秸秆可能引发火灾，并影响交通安全，产生区域性大气污染。2008年，国务院办公厅印发《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》，要求进一步推进秸秆肥料化、饲料化、燃料化、基料化和原料化利用，加快推进秸秆综合利用产业化，加大秸秆禁烧力度，进一步落实地方政府职责，不断提高禁烧监管水平，促进农民增收、环境改善和农业可持续发展。秸秆资源化利用即把秸秆作为资源，系统化地加以利用，主要分为肥料化、饲料化、燃料化、基料化及原料化五类，其产品可直接用做农牧业、能源工业或其他工业行业的生产原料，是符合绿色环保可持续发展理念的重要消解方式。[1-3]同时，秸秆作为生物质能可部分替代化石能源，顺应改善能源结构、减少碳排放、控制温室气体排放的大趋势。秸秆资源化利用产业是在治理大气环境污染和低碳发展要求背景下发展起来的新兴产业，其产业化发展需充分运用市场化手段，且财政支持政策的引导作用也尤为重要，因此，有必要对其中的经济关系及相关财政支持政策进行深人分析，以引导该产业健康稳定发展。吉林省是我国13个粮食主产省（区）之一，拥有丰富的秸秆资源。一直以来，为保证农业生产的连续性，每年秋收后的10月到播种前的4月，露天焚烧成为农户自行处理秸秆的主要方式之一。近年来，吉林省出台一系列关于禁止露天焚烧秸秆及发展生物质经济的政策规定。2016年，吉林省办公厅发布《关于推进农作物秸秆综合利用工作的指导意见》，明确要求“推进秸秆资源多途径、多层次利用，研究和完善鼓励秸秆综合利用配套政策措施”，“形成‘疏堵结合、以疏为主、以堵促疏’的秸秆综合利用长效机制。”?在政府的支持引导下，秸秆资源化利用已找到多个出路，并取得实质性进展。因此，本文以吉林省为例深入分析秸秆资源化利用产业及相关财政支持政策。

一、吉林省秸秆资源化利用产业发展现状

目前，吉林省每年4000万吨的秸秆资源中，玉米秸秆高达3500万吨，其中长春、吉林、四平和辽源等中部地区占全省秸秆总量的63.5％，白城和松原等西部地区占26.6％。吉林省冬季寒冷漫长，粮食作物生产一年一熟，导致秸秆的收储时间集中于秋收后、入冬前及开春后播种前。因此，吉林省秸秆资源具有产量大、来源农作物主要为玉米、地域分布不均、产生时间较为集中、收储时间更为集中等特点。

鉴于秸秆资源分布特点，秸秆资源化利用龙头企业多分布在秸秆产量较为集中的中部地区，包括长春、吉林、松原、四平等地。这些地区秸秆加工企业起步早、成规模、消解秸秆资源量较高，技术也相对成熟。四平地区的公主岭市作为国家秸秆产业技术创新战略联盟确定的吉林省示范基地，其碳基缓释专用肥生产、成型燃料生产示范园、有机肥和燃料燃气玉米秸秆综合利用等建设项目，在全国均处于较为先进的水平。对长春、舒兰、双辽地区产业运营情况的调研结果显示，经济发展水平相对较高的长春市，相关产业种类较多，企业发展较好，处理量较大。其他重点控制地区根据地域社会经济发展特点，也各自形成了相应的区域处理体系。一些地区以本地消化处理为主，并根据资源化产品情况制定特别的补贴政策；一些地区以外运为主，重点发展收储运体系。而其他非粮食高产地区，秸秆资源化利用产业发展则相对较慢。

近年来，吉林省出台多项政策，扶持秸秆资源化产业的发展，总计已投入近亿元的专项资金。其中，财政扶持政策包括：低碳能源示范建设扶持政策、创新科研项目优先支持政策、运输车辆免收车辆通行费、秸秆初加工企业用电执行农业生产用电价格、秸秆收储及初加工设备纳入农机购置补贴范围、重点区域秸秆机收捡拾打捆试点、重点县市超标燃煤锅炉生物质改燃工作方案资金补贴、减计秸秆综合利用企业所得税、退税及其他针对生产和消费各环节的补贴政策等。调研的三地中，经济体量较大的长春市，其财政政策支持力度最强；其他两地仍以执行省级优惠政策为主。

总体看，秸秆资源化利用产业面临的困境主要表现为：相关企业自主运营能力和吸引资金能力弱，且资金投人多集中于资源丰富地区；对财政支持政策的依赖性较强；技术水平整体较落后，投人高、