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个人养老金账户制的实施路径

2018年4月12日，财政部、国家税务总局、人力资源和社会保障部、银保监会、证监会联

合印发了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税〔2018〕22号，简

称“22号文”），开启了我国个人养老金第三支柱的破冰之旅。根据文件精神，试点期间

仅有保险产品享受国家税收优惠，而在试点期过后，基金、理财、储蓄等金融产品将陆续纳

入个人商业养老资金账户的投资范围，意味着试点期过后，我国个人养老金的实施模式将

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逐步由产品制向账户制模式转变。

关于账户制的实施路径，业内有多种讨论，但在账户的类别、架构、规则等方面还没有形成

统一、准确和明晰的观点。本报告旨在从试点工作出发，通过对个人养老金体系产品制和账

户制的对比分析，明确个人养老金体系实行账户制模式的必要性与可行性，在此基础上，对

账户制个人养老金体系的整体架构、业务运作流程进行说明，并就账户制模式如何更好地实

施给出建议。

一账户制个人养老金体系概述

（一）产品制与账户制的基本概念

1.产品制

产品制是指个人参加第三支柱养老金，购买第三支柱合格金融产品，个人所购买的各类金融

产品是其参加第三支柱养老金的载体，购买产品的支出在国家规定的额度内享受税收优惠，

在领取养老待遇时个人向各产品管理人提出申请。

产品制下，国家的税收优惠政策赋予到产品层面，个人只有购买了相应的产品，才可以享受

税收优惠政策；个人若购买多产品的，需要合理地规划税收优惠额度在各产品购买支出间的

分配。

产品制下，个人通过各产品管理人渠道查询其参加第三支柱养老金的情况，国家层面建立宏

观管理平台，对各产品管理人上报的个人的参保信息进行汇总整合，并依此对第三支柱业务

运行情况进行宏观监控和监督管理。

2.账户制

账户制是指个人参加第三支柱养老金，开立专门的个人商业养老资金账户（简称“个人养老

金账户”），以此账户作为个人参加第三支柱养老金的载体，个人通过该账户进行缴费、购

买第三支柱合格金融产品、领取养老待遇、查询参保权益信息等。

账户制下，国家的税收优惠政策赋予到账户层面，个人的缴费在国家规定的额度内可以享受

税优，账户层面对税优额度内缴费和超出部分缴费进行区分。

账户制下，个人养老金账户汇集了个人参加第三支柱养老金的资金信息、产品权益信息，该

账户定期向国家人社部门报送个人参加第三支柱养老金的全量信息，为国家实施对第三支柱

养老金业务的整体运行情况的监控和宏观监管提供数据支撑。

（二）产品制和账户制的对比分析

产品制的特征是国家税收优惠政策指向具体的产品类型，各类形态金融产品的产品管理人直

接面向个人提供税收代扣缴、待遇发放等服务。从个人层面来看，个人在购买各种类型的合

格金融产品时，需要计算税收优惠额度在其所投资的产品上的分配比例，产品的选择受限；

个人是否可以进行产品转换取决于不同类型金融产品间是否已经建立转换机制，产品的流动

性受限；个人在领取待遇时，需要分别向不同的产品管理人提出领取申请，手续繁多流程复

杂。从国家宏观管理和监管层面来看，税收的征管要依赖于各金融产品管理人，统筹管理难

度很大；国家要实现对业务运行情况的宏观管理，需要从各产品管理人处收集个人参保的资

金和产品投资信息，进行汇总整理，时效很低且技术难度很大。因此，长远来看，产品制对

第三支柱养老金的发展是不利的。

而账户制模式的特征是由个人养老金账户承载个人参加第三支柱养老金各个环节的运转，产

品制下分散的资金、产品、信息服务得以在账户层面集中，有利于业务的长远健康发展。从

个人层面来看，由于税收优惠政策赋予账户层面，账户在缴费时进行税延登记，因此，个人

可以通过账户自由进行产品申赎、转换等，真正实现产品自由选择权；在领取待遇时，个人

仅需要在账户管理机构办理一次领取申请即可，手续简便。从国家宏观监管层面来看，个人

养老金账户对税延情况进行登记，为国家的税收优惠政策的落地监管提供了便利；个人参加

第三支柱养老金所有相关的资金、税务、产品等信息由个人养老金账户有效汇集并向人社部

门报送，便于人社与金融监管部门及时高效地对业务运行整体情况进行把控和监督管理；个

人养老金账户实现了资金流与信息流的统一，有助于今后第二、第三支柱间的转移、打通，

有助于三大支柱的协调发展。

（三）个人税收递延型商业养老保险试点回顾

1.试点工作整体情况概述

个人税收递延型商业养老保险试点开启了我国第三支柱养老金建设工作的破冰之旅，其重要

意义不言而喻，国家有关部门在顶层设计上进行了周到部署、科学统筹，试点成效被业内寄

予厚望。

根据22