学术研究论文中观层次：优化特大型城市的风险复合治理结构.pdfVIP

工欲善其事，必先利其器。《论语·卫灵公》

黄晓春，上海大学基层治理创新研究中心副教授、博士

随着全球化、市场化与城市化的快速推进，特大型城市社

会风险的超常规集聚已成为难以避免的时代趋势。在此情境下如

何优化特大型城市的治理模式以有效应对“风险社会”，就成为

一个极为重要的理论与现实问题。过去多年来，国内学术界已就

此形成一个基本理论共识，即必须形成多元参与的“复合治理结

构”以进行有效的风险治理。然而，这一理论判断在很大程度上

仍停留于宏观和抽象层次，缺乏进一步的中观层次的理论演绎，

这也意味着其很难在实质性意义上指导相关制度建设。迄今为

止，我们仍不清楚这种“复合治理结构”的实质内涵以及得以实

现的组织与制度基础，也不清楚为何许多特大型城市的管理者虽

在观念上接受了“多元治理”理念，实施起来却困难重重。面对

这些经验领域的困惑，社会科学研究的重要使命之一是将宏观、

抽象的理论进行多层次的延展与推演，讨论抽象观点在不同条

件、约束下的表现形式。

风险复合治理结构的深层内涵

概括来看，特大型城市的风险有三个基本特征：一是风险

源头极为复杂且不确定性高。这是由特大型城市超常规的经济发

展速度、全球化节奏以及现代官僚制度体系的复杂化所导致的。

二是风险扩散速度极快。各类风险借由特大型城市密集的社会网

络和制度体系可以迅速向其他领域蔓延，最终演变为波及面更广

的系统性风险。三是风险产生的社会后果极为严重，且需要较长

的“社会治愈”周期。特大型城市的风险可能引发很大的人员、

财产损失，由此产生的负面社会心态和心理调适需要漫长的社会

介入和引导过程。

上述三个特征实际上也是特大型城市风险生产、演化不同

环节的重要特质，由此会对风险治理的全流程提出截然不同的要

求。比如，风险的不确定性高，意味着风险早期识别和预警环节

需要形成很强的信息收集与综合分析能力；风险传播速度快，意

味着风险控制阶段多方主体需要形成强有力的风险抑制能力和

紧急应变能力；风险产生的严重社会后果，意味着需要形成长效

的社会善后机制。质言之，风险治理不是一个静态的结构而是一

个动态的过程；不是面对一个抽象的总体性目标而是直面一系列

更为具体的问题；不是一个抽象的制度框架而是一系列环环相扣

的机制组合。

一般来说，“多元主体合作治理”抽象话语背后的“治理

结构”这一术语，通常用于表不同治理主体围绕治理目标而形成

的关系结构。由于长期以来国内学术界大多是在抽象和一般化意

义上讨论风险的治理结构，因此相关论述也就很难超越“国家、

市场、社会主体密切合作”等似是而非的判断。当我们注意到风

险治理的不同环节面对着不同的核心问题，且不同治理主体在不

同领域的组织优势又有显著差异这一事实，我们便可以更为深入

地剖析风险治理不同环节中国家、社会诸力量间的合作机制及其

特征。

在风险早期识别环节，核心的问题是围绕着信息的有效收

集、分析而形成高效治理网络。由于特大型城市经济社会运行中

与风险相关的信息度碎片化且不规则分布，因此这一信息整合网

络必须具有覆盖面广、动态更新、跨领域整合等特征。其建立和

维护需要付出极大的组织成本和财力投入，而潜在收益（如防范

风险）则难以显现甚至不确定——这些特征决定了在风险早期识

别环节，政府组织必然处于主导位置，社会力量和市场机制主要

是在信息收集的前端提供辅助性支持。这一环节，治理结构呈现

为政府主导、多方协助的格局。

在风险处置阶段，由于特大型城市的风险易于散，因此为

了减少损失必须果断采取治理举措。尤其是在面对地震、火灾、

骚乱以及恐怖袭击等严重威胁公众安全的风险领域，需快速形成

高度组织化的应急联动体系，此时政府部门无可推卸地要在风险

治理第一线发挥绝对主导作用，社会组织和公众参与风险处置需

要在政府部门的协调下有序介入，否则可能会影响风险治理效

率。2013年雅安地震的最初救援阶段，许多社会力量未经协调

直接进入震区救灾，导致救援公路塞，军队大型救灾设备入困难

就是这方面的例子。这一环节，治理结构呈现政府全权负责，并

指引其他主体参与风险治理的结构特征。

在风险善后阶段，最大的问题是治愈社会创伤，抚慰社会

情绪。此时政府过于刚性的介入无助于问题的解决，而社会组织、

专业机构和社区团队在重塑共同体意识、心理抚慰等方面则具有

更强的组织优势，其在汶川重建中已经得到了充分的体现。这一

环节，理想的治理结构呈现出以社会力为主体、政府职能部门为

依托的新形态。