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转变政府职能优化企业环境

企业发展环境通常是指企业所处的自然、物质、技术、经济、社会条件等，

一般由硬环境和软环境两大部分组成。硬环境是指人们能够直接感觉到的，看得

见摸得着的物质技术形态的环境因素的总称。通常包括气候、地理、区位、生态、

资源、基础设施、产业和人居等方面的环境。企业发展的软环境是指看不见摸不

着，但却能够让人们感觉到的环境因素的总称，包括制度、体制、政治、行政、

法制、政策、服务、诚信和人文等方面。与政府职能相联系的企业发展环境就是

指企业发展的软环境。在我国改革开放初期，硬环境特别是基础设施环境是制约

企业发展的瓶颈因素，因此当时企业发展的硬环境建设是我们的主要着力点。随

着我国改革开放的不断深入及市场经济体制的初步确立，以及硬环境的普遍改善

和基础设施的日渐完善，企业发展软环境就成为影响企业发展的关键因素。国内

外经济发展的实践证明，良好的软环境，不但会吸引大批的投资者来投资办企业，

而且能加快本地企业的发展，是企业发展的“推进器”。

一、创造有利于企业发展的良好环境是政府职能的重要体现

企业发展软环境的基本内涵，属于社会范畴，属于上层建筑领域。创造企业

良好发展软环境实质上是上层建筑能动地适应经济基础的过程，从上层建筑必须

适应经济基础的要求来看，需要通过不断调整和优化软环境，来适应生产力发展

水平和满足生产力发展的要求。从上层建筑对于经济基础具有巨大反作用的原理

来看，软环境对于企业发展有着或促进或阻碍的巨大作用。在市场经济条件下，

软环境对企业发展起着决定性作用。政府是社会的管理者，是上层建筑的主体，

创造企业良好发展环境是政府的重要职能。在营造这个良好环境的过程中，政府

作为营造主体，它的作用是不可替代的。

政府的根本目的是为企业服务，正是这一点构成了现代政企关系的基础。企

业的运转和成长可以增进社会财富，提高人们的生活福利，使壮有所用，老有所

依，企业构成了整个社会的经济基础，也是组织社会生产、分配最佳的和最主要

的制度安排。因此，政府必须明确自己的目的，即为企业服务，政府制定一切政

策措施的出发点是保障和扶持企业的健康成长。

在市场经济比较发达的一些国家，政府是列入第三产业的，属于广义的服务

行业范畴。我们国家历来的情况则恰好相反。中国自古以来即有轻商的传统，对

工商业采取敌意和管制的态度，自然不可能为企业服务。建国以后，我们意识到

了发展生产力的重要性，开始大力培养现代工业，但政府“管理”企业的模式反而

得到了强化。企业没有独立的地位，完全成为政府的附属物，在政府的指挥和调

度下生产运作。在市场化改革已经推行了多年的今天，从总体上来说，政府并没

有从以往的惯性中摆脱出来。在新的政企关系框架下，政府的目的必须从经济资

源的控制转到为企业服务上来。因此，正确界定政府职能、充分发挥政府的职能

作用将直接关系到企业发展环境的优劣。那么，政府的职能究竟是什么？政府在

企业的发展过程中应该充当什么样的角色？

二、政府职能错位及职能定位

进一步理清政府职能、企业与政府的关系，对于深化改革，促进经济的长期

稳定发展和企业的繁荣壮大有着至关重要的意义。

20世纪八十年代以来，我们一直在谈转变政府职能，实行政企分开，但是

这一点到现在为止做的还不是很成功。至今还未能出台一套专门的法律来界定政

府的经济职能和规范其履行方式，使得对政府的监督只能依据一些分散的相关法

规来进行，并导致在实践中经常发生各级政府的缺位和越位问题。

虽然在“放权让利”、发展社会主义市场经济等阶段性改革过程中，政府已经

从许多经济部门中退出，但是现在仍然存在着比较严重的政府职能配置越位问

题。“越位”表现在有些政府部门突破了市场经济条件下政府与企业、市场和社会

之间应有的边界，承担了若干管不了和管不好的职能。如，直接干预竞争性企业

以及社会中介组织的人事安排和内部管理，用行政手段强行推进企业的兼并重

组；地方政府和企业一起争上市、争投资项目；在政府预算安排中，企业亏损补

贴、财政价格补贴、企业挖潜改造支出、农业综合开发支出等大量进入了生产性、

盈利性、市场性的非公共支出领域；而另一方面，许多地方连公务员的工资都发

不出来，要靠预算外、制度外收费过日子；政府进入竞争性微观经济领域，直接

投资创办和经营企业，与民营企业和民间资本争利；违反《公司法》和股东代表

大会的意愿，直接任命国家参股、控股企业的董事长和总经理，直接干预企业经

营决策，等等。

政府职能缺位则指政府缺席本应由它承担的职能，或者