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城市社区治理结构创新研究

[摘要]基层管理体制改革方兴未艾，社区社会管理是当前中国社会管理创

新的关键所在。通过考察贵阳YG社区的组织结构，发现社区存在自治性不足，

行政化色彩强烈是当下社区的现实困境，基于治理的角度，本研究认为社区社会

管理创新应以社区需求为导向，扩大社区社会管理主体的多元参与，以追求社区

的自治性为最终目标，基于此，提出了社区社会管理创新的行动路径。

[关键词]治理；社区；社会管理创新

1问题的提出

自2004年十六届四中全会提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参

与”的社会管理新格局以来，不管是在理论上，还是在实践上，社会管理创新的

研究和讨论层出不穷。据统计，从2004年到2012年，在CNKI中搜索以“社会

管理创新”为主题的期刊文章的数量达2792篇。社区建设正是社会管理创新的起

点、关键以及基础，贵阳从2010年开始的基层管理体制改革正是其社会管理创

新的一个缩影。但贵阳社区的运行结构如何？其进行社会管理创新的实践情况怎

样？社区运行存在哪些问题？本文结合贵阳基层管理体制改革实践，分析贵阳社

区现行治理结构，提出社区社会管理创新的方向以及行动路径。

2现行社区治理结构——基于贵阳YG社区服务中心的考察

自德国社会学家滕尼斯提出作为具有相同价值取向、同质性较高的社会共同

体的“社区”概念后，社区的内涵已经发生了很大的改变（丁元竹，2006），正如

付诚、王一所指出的那样：“这种做法的实质是通过参与式民主给公民授权，动

力是内生性的，即社区依靠自身力量解决社区内部的问题。”（付诚，王一，2011）

可以说，西方意义上的社区的根本属性是其自主性，是社区居民的一种自主组织。

但是，我国的社区（本文中的城市社区）却别有一番内涵，并非等同于国外

意义上的社区。我国城市社区的特性主要体现在其行政化之上，从社区的设置、

社区的功能上可见一斑：一方面，从新中国成立初开始在城市设立的居民委员会，

居民委员会在法律定义上市居民自治组织，但实际上居委会是基层政府派出的具

有自治性质的机构（刘娅，2005），既是国家和行政力量领导下的类行政组织，

又是城市管理的最小单位（李亚雄，2007），今天所看到的社区，很多都是从过

去的居民委员会演变而来，由此可见，基于行政区划的社区，其内在主线是行政

力量的推动，而国外却不存在这种行政化设置的社区；另一方面，虽然法定意义

上政府的派出机构街道办事处与社区居委会是指导与被指导的关系，但现实是社

区居委会的自治性很弱，难以摆脱政府的干预，自主地运作。

贵阳从2010年年初开始的城市基层管理体制改革，从开始之初在小河区和

金阳新区的试点工作到现在的全面铺开，贵阳的YG社区服务中心是贵阳基层管

理体制改革中成立的89个社区服务中心中的一个。一方面从社区的组织架构来

看，YG社区服务中心下设党群工作部、综合协调办公室、群众工作部、社会事

务部、城市管理部5个职能部门（见图1），同时YG社区按照网格化管理要求，

共设了8个居委会，每个居委会所管辖的范围从一两个区域到七八个不等，每个

居委会所在的片区有1名社区工作人员，2名居委会工作人员，1～2名居民议事

代表以及若干名社区民警作为片区的负责人。可见该社区的组织架构分类明确，

网格化管理比较清晰。

图1YG社区服务中心组织运行图

另一方面从其职责来看，大致可以分成以下几类：其一是如“完成区委、区

政府交办的工作”、社区党建、社区精神文明建设、上级政策执行、社区听证事

务等之类的职责；其二是如社区的卫生、社保、治安等的职责。另外其中还一条

特别引人注目，即：“决定其他重大事宜”，这条的操作空间巨大，换个层面说只

要是政府认为的重大事宜，都由政府决定。可见，YG社区基本上事务都由政府

操办，政府是一个“管家婆”的角色。

通过分析YG社区的运行结构，可以清晰地看到贵阳基层管理体制改革还存

在许多改进的地方：一是社区行政功能的强大以及自主功能的弱势。社区的行政

性和自主性并没有出现此消彼长的变化特征，相反，正是由于原先街道的职能下

沉到社区服务中心，使得其结构更加庞大；二是非政府主体的附属地位，在社区

建设中，政府依靠自上而下的行政命令垄断社区资源，导致社区内非政府主体依

附在政府之下，表现出的是一种被动和服从性。政府是社区建设和管理的主要中

心体；三是利益激励缺失，即缺乏社区由于缺