清华五道口：2024特许经营：构建良性循环的使用者付费PPP新机制研究报告.docxVIP

研究报告

（2024年第12期总第44期）2024年6月13日

特许经营：构建良性循环的使用者付费PPP新机制

不动产金融研究中心魏晨阳郭翔宇雷童

【摘要】2024年4月，在基础设施和公用事业领域，随着特许经营与PPP的内涵达成一致，中国PPP开启了全新的使用者付费机制。针对过去PPP粗放发展过程中在投资、融资和管理方面所面临的诸多问题，新机制可以结合国际经验和中国当前发展阶段，从项目创新、激励社会资本和实现金融循环三方面着手，致力于构建使用者付费PPP模式的良性循环。

政府与社会资本合作（PPP，Public-PrivatePartnership）是国际上公共事业领域常用的发展模式，用于弥补因外部性导致的公共品市场效率不足的问题。在过去10年间，中国的PPP模式对基础设施和公用事业的高速发展发挥了重要作用，带来了公共产品与服务的改善

和投资效率的提升，但同时也引发了部分道德风险和政府隐性债务问题。2024年4月，随着国家发展改革委等六部委发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下称“17号令”），明确了新机制下特许经营是基于使用者付费的PPP模式，统一了特许经营与PPP的内涵，开启了“使用者付费”的PPP新机制。

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一、PPP在中国的发展历程

（一）市场探索阶段（1984-2014）

20世纪80年代，中国PPP的初步探索围绕BOT（Build-Operate-Transfer）模式展开，BOT至今仍是主要的特许经营模式之一。1984年，深圳特区电力开发公司与香港合和电力公司采取合作经营方式建造了位于广东东莞的电厂，成为中国首个落地的BOT项目。2000年后，中国政策开始鼓励非公资本参与基础设施和公用事业领域，各地政府进行分散化的PPP探索和推进。中国该阶段的PPP以特许经营类的BOT为主，而非公资本也以外商为主。

2008年，中央政府推出四万亿财政刺激政策，大量基础设施和公用事业的投资建设由地方政府牵头进行，融资任务交由地方融资平台承担。该阶段模式以BT和委托代建为主，但由于对其过度依赖和不规范运作，为后续地方政府债务问题的大量涌现埋下了隐患。当时许多人对PPP的认知尚不明确，认为BT属于PPP的一种。然而，由于BT模式缺乏社会资本在运营阶段的参与，且社会资本的施工垫资往往伴随着政府的回购责任，实际上使政府成为项目的主要融资主体。这种模式与大多数国家对PPP的定义存在显著差异，后来国家层面明确BT模式不属于PPP范畴。

（二）蓬勃发展与风险积累阶段（2014-2023年初）

随着2013年底财政部和国家发展改革委开始主导对PPP模式的推广和规范，2014年PPP模式正式规范落地，这被广泛认为是中国

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PPP的元年。此后，逐渐形成由国家发展改革委主导基础设施PPP、财政部主导公共服务PPP的管理体系。根据财政支出责任的大小，PPP项目可顺次分为政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三类。

2014至2017年PPP进入蓬勃发展阶段，于2017年单年新增投资达峰至5.3万亿元（图1），单年新增项目数超3500个。PPP被广泛用于增加杠杆，规模在这段时间井喷式增长。

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0.2411091271

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83

2014年2015年2016年2017年2018年2019年2020年2021年