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关于金融支持养老机构建设的建议

我国信贷支持养老机构建设现处于起步阶段，缺乏

专门的指导意见和信贷产品，承贷主体争议、资产抵押障碍、

财务管理短板、养老用地矛盾、奖补政策难落地等诸多政策

性和实践性的“瓶颈”亟待突破。主要表现在：

一是缺乏信贷支持的政策基础。目前尚未出台相关的

指导或实施意见，也没有银行推出专门针对养老服务业的信

贷产品，银行内部研究养老服务业的授信人才稀缺。同时，

授信审批机制和内部信用评级体系不能体现养老服务机构

的差异性，贷款期限、利率水平、额度规模等方面无法体现

出养老机构的特殊性，信贷服务和管理滞后于蓬勃发展的养

老服务业。

二是缺乏信贷支持的基础条件。1、承贷主体存在争议。

无论民营的老年公寓、护理院、康复中心还是托老所，90%

以上属于民营非企业组织。尽管部分机构可以获得财政奖励

和税收优惠，但很难满足治理结构、盈利能力、现金流等授

信准入的基础条件。例如，新办养老机构，在完成设施建设

并获批设立前，不可能成为承贷主体;民办非企业组织不得分

红的规定，让银行无法测算用于还贷的现金流。2、财务管

理短板明显。目前民营养老机构既不交营业税也不缴纳所得

税，税务等部门对其没有财务管理方面的基本要求，大多数

养老机构会计人员缺乏，财务管理混乱，不利于银行授信审

查。3、资产抵押遭遇障碍。一些民营企业将资金投到养老

机构形成的固定资产，类似学校、医院等公益性质机构，难

以设定抵押。4.担保公司担保意愿不强。目前信用担保机构

主要担保对象为工商企业，对养老服务产业还缺乏统一的制

度规范和操作标准，加上缺乏反担保手段、还款来源不充分，

担保机构很少愿意介入。

三是缺乏信贷支持的配套环境。1、筹资渠道单一。目

前资金来源大多是向上级民政部门和同级政府财政“伸手”，

缺乏类似交通、城建、文化等投资发展融资平台等筹资渠道。

2、养老用地难落实。目前养老机构用地涉及宅基地、自留

地、农民承包责任用地、农村企事业用地和养老综合用地等，

情况极为复杂，超过三分之二的养老机构或准备涉足养老服

务的企业和个人对取得合法土地望而却步。例如，调研中发

现，一家镇医院准备利用现有资源吸收民营资本建老年护理

院，有关部门虽协调了十多次，但终因土地问题得不到解决

而放弃。3、财政补贴难到位。从一些已经出台的运营补贴

等扶持政策执行情况看，个别地方以财政困难为由延期或不

予支付，实际落实的资金补贴有限。

对此，提出建议如下：

一是国家民政、工商等部门调整现有养老机构准入办

法。除民间慈善性养老机构进行非营利组织登记之外，其他

的均作为民营营利企业，由民政部门颁发设立行政许可证并

监督管理，工商部门注册登记，让其成为独立的企业主体;

按实质重于形式的原则，对满足养老机构条件的，与民营非

营利组织一样享受财政、税收政策，资产可以设定抵押，收

益可以分红，加速养老机构的市场化进程。

二是银行监管部门尽快研究出台金融支持养老服务业

的实施意见。引导商业银行提高认识，出台专门的信贷管理

办法，开发专业的信贷产品;对县域及以下的公办养老机构建

设授信，纳入农业发展银行授信范围;鼓励和引导商业银行采

取差异化信贷支持政策，对个人和企业开办家庭化、小型化

的养老机构，可以发放小额担保贷款;对社会力量开办规模化、

连锁化的养老机构，可按商业可持续原则发放政府贴息贷款;

对于商业性高档养老房地产，可按商业性房地产项目进行支