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探寻草原牧区生态“高颜值”发展高质量的破题法

草木植成，国之富也。我国天然草地面积近40亿亩，主要分布在西

部和北部的半干旱、干旱和高寒地区，占国土面积的27.6%，是陆地重要

自然生态系统。作为生态与生产功能复合体，草原被誉为“水库”“钱

库”“粮库”和“碳库”，对维护国家生态安全和经济社会可持续发展具

有不可替代的作用。

然而，我国草原生态系统整体仍较脆弱，约70%的草原处于不同程度

的退化状态，究其原因，与长期以来草原生态保护与生产发展之间的关系

失衡、牧民生计维持与家庭增收过度依赖畜牧业发展、草原生态价值没有

得到充分实现等密切相关。

笔者认为，完善草原生态保护补偿机制，健全依法补偿制度，均衡协

调草原生态与生产关系，促进生态价值兑现，实现生态“高颜值”和发展

高质量的有机统一，或将成为走出一条以“生态优先、绿色发展”为导向

的草原高质量发展新路的破题之法。

草原生态保护补偿制度尚在摸索阶段

生态保护补偿是生态文明制度的重要组成部分。党的十八大以来，我

国陆续出台了一系列重要文件，不断加大生态保护补偿力度，在各领域探

索、创新符合国情的生态保护补偿制度体系。从实践来看，已建立起森林

生态保护补偿制度，将国家级公益林全部纳入补偿范围；实施重点生态功

能区转移支付，对限制和禁止开发区域予以支持；推进湿地生态效益补偿，

封禁保护沙化土地，开展耕地轮作休耕制度试点等。

在草原方面，自2000年以来，我国陆续实施了退耕还林还草、京津

风沙源治理、退牧还草、退化草原生态修复治理等一系列重大重点生态工

程项目，对遏制草原快速退化做出了积极贡献。其中，草原生态保护补助

奖励政策是最具代表性的一项生态保护补偿机制的探索。

2023年，国务院决定在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、

宁夏和云南8省区牧区全面实施草原补奖政策。2023年，又将范围扩大

到河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江5省及黑龙江省农垦总局。政策内容

主要包括禁牧补助和草畜平衡奖励，通过“一卡通”形式将资金发放给牧

民。截至2023年，中央累计投入资金约1701.64亿元，政策惠及13个省

（区）657个县1210.42万户5066.63万牧民，近26.05亿亩草原初步实

现草畜平衡，12.06亿亩草原通过禁牧封育得到休养生息，草原承载压力

有所降低，快速退化趋势得到基本遏制，生态功能逐步恢复。该政策成为

专门针对草原保护的一项覆盖范围最广、资金规模最大、受益牧民最多的

惠牧政策。

但总体来看，我国草原生态保护补偿制度尚处于起步摸索阶段，在具

体实践中仍存在以下主要问题：

其一，国家是投资主体，社会参与严重不足。目前，我国实施的主要

涉草生态保护修复项目均以中央财政投资为主，地方和社会资本投入较少。

虽然中央财政投入取得明显成效，但相比全国40亿亩天然草地的全域保

护修复，受资金投入量影响，工程项目覆盖范围十分有限。同时，草原补

奖政策尽管覆盖范围广，可是标准偏低，禁牧补助和草畜平衡奖励远低于

牧民生产经营的机会成本。因此，很多牧民虽然认同并积极参与该项政策，

获得了补奖资金，但在行动上往往减畜减压不到位，超载、偷牧等行为依

然普遍存在，政策激励不足和约束不力等问题突出。

其二，“保护者获益、破坏者付费”的公平、高效机制尚未真正建立

起来。1985年颁布的草原法，为依法保护草原奠定了法治基础。但目前

仍存在草原概念定义范围不清楚、行政处罚依据不充分、部分监管领域缺

失等问题。此外，现有法律法规对利益主体、受偿主体等未作出明确界定，

致使生态保护补偿依据不充分。对保护草原行为，较低的补偿标准难以补

足相应的代价付出；对破坏草原行为，被查处概率低、惩罚力度小，达不

到实现草畜平衡的管理目标，可以说，当前“减畜减收、保畜保收、增畜

增收”的牧户收入策略，并未因实施草原补奖政策而彻底改变。

其三，草原生态保护与生产发展的矛盾依然突出。当前，牧民对草原

生产功能的依赖仍较强，80%以上的家庭收入源自畜牧业生产，增收依靠

增畜的传统生产经营方式尚未得到根本改变。在维持和不断提高农牧民收

入的现实需求下，保护草原生态与发展畜牧生产之间的矛盾难以调和，超

载放牧屡禁不止。相关统计数据显示，全国草原仍超载10%左右。实地调

研发现，部分地段草原放牧超载达30%，超载50%以上的牧户还不少。即

使高成本修复治理退化草原，工程项目实施结束后交还给承包经营者继续

使用，又将面临二次退化的风险。