中国经济史研究(1)：中国化债史.pdf

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需明确的是，预算外债务由于还包括非政府主体的债务，并非完全是政府隐性债务。

二、中国第一轮化债：政府债券置换

（一）地方政府首次债务甄别

审计署于2011年首次进行地方政府性债务审计，于2013年进行全国政府性债务审计。审计结果显示，截

至2013年6月底，全国地方政府性负有偿还责任的债务10.89万亿元。

新预算法出台后，为做好地方政府债务限额管理工作，财政部对地方政府存量债务进行清理甄别和核查。

2014年末全国地方政府负有偿还责任的债务15.4万亿元。这15.4万亿债务由于具有积极历史作用，最终在人

大首次确定地方政府债务限额时得到如数计入。

（二）中央牵头的统一化债

2015-2018年，由地方在限额内安排发行了12.2万亿地方政府债券置换。需要明确的是，此轮置换的12.2

万亿在置换前已纳入政府债务余额，并非隐性债务，仅是非债券形式转为债券，不增加债务余额。

此次化债中央牵头，方式统一，力度大速度快。各地统一发行地方政府债券进行置换，置换的12.2万亿债

务占14.34万亿非债券形式债务的85.1%，有效缓解了地方偿债压力。同时，2015年创设专项债首次启动发行，

一方面为地方政府未来的项目融资打开正门，另一方面也通过发行专项债置换了部分存量债务。

三、中国第二轮化债：债务分层化解

（一）债务摸底和债务问责并进

新预算法执行及非标债务大规模置换后，GDP竞标赛、财政收支矛盾等因素驱动地方政府通过PPP模式等

模式继续变相举债，隐性债务规模进一步膨胀。2018年中央对化解地方隐性债务作出具体部署，要求地方政府

在5~10年内化解隐性债务。财政部对地方政府债务又进行了一轮摸底。

（二）多层次化债方法求解

财政部列举了六种化债方式，但在地方财力本身有限，尤其是部分经济实力较弱、财政收支矛盾突出的现

实情况下，缓释隐性债务风险仍需要置换债券发挥关键作用。

因此自2019年开始部分建制县试点发行政府债券置换隐性债务，后试点区域逐步扩大，旨在帮助高风险地

区缓解尾部风险。2021年10月起，北、上、广债务管控较好的地区开展全域无隐性债务试点。受房地产市场持

续调整影响，地方财政平衡压力逐步加大，2023年7月起，化债力度加大，一揽子化债方案制定并实施。2024

年10月，财政部表示将一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务。

四、中国化债的未来

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（一）化债总共需要多大规模

财政部认可的隐债规模为14.3万亿元。由于此前地方政府隐性债务数据不可得，市场上只能从预算外的角

度出发，因无法剔除非政府隐性债务，测算的结果也偏广义，远高于政府摸底认定的隐性债务规模。2024年11

月，财政部明确全国隐性债务余额为14.3万亿元”。

此外，化债有多种方式，隐债并非全部通过政府债券置换。2018年财政部曾列举了六种化债方式，各地近

年也就各种方式做出了不同的探索。因此，存量隐性债务并非全部通过政府债券置换。2019年启动隐债化解以

来，2019-2023年置换债、特殊再融资债、特殊新增专项债共安排3.5万亿元，而同期全国纳入政府债务信息平

台的隐性债务余额减少了50%。

（二）化债将采用何种方式

本轮化债以特殊再融资债、特殊新增专项债、地方自行消化为主。一次性增加6万亿元地方政府债务限额，

通过地方显性债务（发行特殊再融资债）置换地方隐性债务。连续五年共安排4万亿元新增专项债置换隐性债

务。2028年之前，地方自行消化2.3万亿元，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原

合同偿还。

此外，此次新一阶段化债方式上的统一性介于2015年轮次及2019年轮次之间，既不像2015年那一轮中

央牵头、统一置换，也不像2019年以