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城市更新一二三级联动模式研究

摘要：城市更新成为中国新型城镇化发展的蓝海，成为房地产行业转型的主

战场，受到地方政府和各类投资主体广泛关注，有必要对其投资模式进行深入研

究。本文在系统梳理城市更新三大特点和现有三种模式基础上，提出一二三级联

动的城市更新创新模式，并结合实际项目操作经验，从四个维度给出具体操作性

建议，希望能够为城市更新业务贡献新的思路。

关键词：城市更新、一二三级联动、资源整合

随着我国新型城镇化快速推进，城市发展由增量扩张时代迈入存量更新时代，

中央连续多年将城市更新写入政府工作报告，地方政府纷纷将城市更新作为城建

发力重点，企业积极投身城市更新蓝海。

一、城市更新特点及现有模式

城市更新是指特定主体（多为地方政府发起）对于无法满足生产、生活需要

的城市建成区进行拆除重建或综合改造活动，城市更新的目的是为了价值提升和

功能再造。

1.城市更新特点

城市更新特殊性决定了其具有政策主导性强、开发周期长和需要跨领域资源

整合三大特点。

（1）政策主导性强

国家宏观政策对城市更新项目影响重大，如2021年住建部出台的《关于在

实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》直接明确了项目征拆比、拆建比

和就地安置率等核心指标上下限。城市更新过程中还不可避免的涉及土地、房屋

征收、规划、融资、安置补偿等多方面专项政策，土地政策直接关系项目运作模

式和更新成本，房屋征收和安置补偿政策对项目推进进度影响重大，规划用地性

质和指标将引导项目定位方向和功能业态，融资政策则直接关系到项目成本高低

和启动可行性。

（2）开发周期长

城市更新项目普遍开发周期较长，前期计划申报阶段往往就需要3年时间，

征拆、建设、产业导入和后期运营等各环节同样需要较长周期才能完成。因此，

与传统房地产开发短平快相比，城市更新项目属于长周期、重投资项目。相应的

投资回收周期也长，不再是投资、建设、销售，再复制高周转的房地产商业逻辑，

必须用长线思维获取改造、运营长期收益。

（3）需要跨领域资源整合

城市更新涉及领域较多，既包括前期的项目申报、征拆安置，中间的基础设

施建设、公建配套建设，还包括后期产业升级和城市运营。项目成功与否，取决

于能否整合横跨多个专业领域的资源共同合作，推动城市更新项目焕发新的活力。

2.城市更新现有模式

目前城市更新主要有三种模式，分别为政府主导型、企业主导型、政府与企

业合作型。

（1）政府主导型城市更新模式

政府主导型模式是早期较为常见的城市更新操作模式，由地方政府直接组织

对相应区域进行改造更新，在明确范围、征拆政策后启动规划设计工作，则成所

属征拆、城建单位完成征地拆迁、安置房建设和相关市政公建配套。该模式目前

主要适用于一些综合改造项目和历史文保区改造项目。

（2）企业主导型城市更新模式

企业主导型模式是广东深圳、广州等地城市更新主流模式，政府不再强势介

入项目，而是通过市场化方式将项目整体打包交给企业完成，企业按照规划要求

自行组织征地拆迁、安置房建设，土地形成净地后进行二级地产开发获利。该模

式主要适用于广东“三旧改造”项目和其他地区单一产权明晰改造项目。

（3）政府与企业合作型城市更新模式

政府与企业合作型模式是当前主流的城市更新模式，政府和企业发挥各自优

势，各司其职共同完成项目。政府主要负责项目实施方案制定、征拆和安置政策

制定和合作方招投标，企业中标后联合政府进行规划设计、征地拆迁、安置房建

设、基础设施和公建配套建设等，后期形成的净地政府通过招拍挂方式出让，由

竞得企业进行二级地产开发，或者根据一二级联动政策由一级参与企业定向摘地。

该模式主要适用于成片拆除重建类城市更新项目。

二、城市更新一二三级联动模式

城市更新源于一级开发，但却不仅仅是征地拆迁、居民安置和基础设施建设，

目前主流模式已经在向一二级联动延伸，根据新型城镇化发展趋势，建议进一步

进行外延，构建一二三级联动城市更新模式。

1.

现有模式不足

现有三种城市更新模式都存在一定不足，政府主导型模式比较考验地方财政

承受能力，在当前国家严格限制地方政府债务的宏观背景下几乎难以为继；企业

主导型模式相对比较灵活，但政府对项目参与度低，城市更新方向和可持续性存

在一定风险；政府与企业合作型模式尤其是能够实现一二级联动的模式相对较为

合理，即考虑了公益性又兼顾了市场化运作，美中不足