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论我国社会矛盾纠纷大调解及其制度完善

调解是天然的社会救济方法和机制，也是社会救济的主要形式，它广泛存在于社会生活的各个领域。[1]调解在中国绝不仅仅是一种纠纷解决的技术或方式，而是社会治理的一种制度性或体制性存在。用调解的方式解决社会矛盾纠纷，已成为许多国家认同的较好方法之一，成为当今各国司法改革的一种趋势。因此，研究调解，决不能仅仅着眼于程序的层面，而必须将其视为社会治理机制中的一环，结合社会转型的背景情展开。

一、人民调解委员会与社会矛盾纠纷调处中心的关系

我国现行的人民调解制度，在维护社会稳定，实现群众自治、加强社会主义民主法制建设中做出了突出贡献。但随着社会经济的发展变化，社会纠纷日益复杂，社会各方力量均应积极参与到纠纷化解工作中，形成大调解机制，其解决机构为调处中心。

（一）两者的职能定位不同。村、镇街道人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织。其主要职能是在人民调解委员会主持下，依据法律、政策和社会公德，对民间纠纷进行规劝疏导，促使当事人互谅互让、解决纠纷的群众自治活动。通过对民间纠纷的调解，实现人民群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我约束，具有及时、经济、和睦关系的特点和优势，能有效地将民间纠纷解决在基层，解决在萌芽状态、解决在激化之前，从而与诉讼制度相互补充、相互配合，构筑维护社会稳定的长效机制。因此，村、镇街道人民调解委员会是解决民间纠纷的具体办事机构。社会纠纷调解中心是由党委政府统一领导、综治办组织协调，以司法为民为依托、有关职能部门参加的合力解决重大、疑难矛盾纠纷的调解工作机制，是党委政府加强社会治安综合治理、解决新时期人民内部矛盾的一个有效抓手。其职能主要是协调有关部门，发挥合作优势，齐抓共管，走横向联合、优势互补之路，增强调解工作的实效。它具有主导性、多无性、联动性和广泛性等特点。因此调解中心是基层党委政府转变施政管理方式、依法处理人民内部矛盾的工作机制。

（二）两者的性质不同。村、镇街道人民调解委员会是一个具有群众自治性质的调解组织，而调解中心则属于工作机制范畴。这是两者性质的根本区别。人民调解委员会达成的有民事权利义务并由双方当事人签字或盖章的调解协议，在性质上属于民事合同。而调解中心调解的纠纷在范围上，不仅限于民间纠纷；在调解性质上，既不限于严格意义上的人民调解，也不限于法定的行政调解--但是也不同于法院审判活动中的司法调解，而是在党委政府领导下，依照有关法律法规，综合运用法律、行政、经济等各种手段，各部门共同参与，协调处理重大、疑难矛盾纠纷的一种活动。当然，其调解结果在一定程度上也具有民事合同性质。

（三）两者的组织形式不同。村、镇街道人民调解委员会的设立以法律法规为依据，其人员的组成有明确的法定条件，并实行聘任制。村、镇街道人民调解委员会开展工作，必须严格执行《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》和《人民调解工作若干规定》等法律、法规及规章；违背工作原则，违反工作纪律，其调解工作即视为无效。调解中心则是基层党委政府将人民调解、社会矛盾纠纷排查调处和处理人民内部矛盾等几个方面的工作职能合在一起，加强组织协调，合力开展矛盾纠纷调处疏导工作。其人员的组成主要是按职能不同，采取任命制。调解中心开展工作，无论在主体、层次和方式方法上，可以突破人民调解范围，其功效主要显示在克服调处重大、复杂疑难矛盾纠纷上力量不足、职能有限、工作范围狭窄的缺陷，采用多管齐下，合力化解矛盾纠纷，达到确保一方平安的目的。

（四）两者互依互存，有利于构建大调解格局。我国社会矛盾纠纷调处中心相继建立以来，面临利益格局的调整和矛盾纠纷呈现的多样性、广泛性、复杂性、突发性等特点，在基层党委政府的统一领导下，充分利用职能优势，在防范和化解一些综合性的、重大疑难的矛盾纠纷中，发挥了许多不可替代的重大作用。调处中心在化解重大疑难矛盾纠纷中的职能优势和独特作用，已被实践所证明，也并非村、镇街道人民调解委员会所能替代。调处中心所形成的工作机制，对构建”大调解”的工作格局，对实现调解渠道多样化、调解主体多层次等方面的作用，无论在理论上还是实践中，其合理性和必要性都无庸置疑。村、镇街道人民调解委员会和调处中心作为调处民间纠纷的实体性组织，只要置身于”大调解”格局内，融入”大调解”工作机制中，互依互存，协调配合，在工作上不错位，就绝对不会发生什么矛盾。

二、大调解机制的缺陷及其制度完善

尽管大调解机制在新的历史条件下得到长足的发展，也起到了重大的积极作用，但是该机制仍然存在诸多问题。

（一）我国现行人民调解制度，缺乏从保护公民利益的视角来研究的理论成果。

传统的人民调解制度焦点都放在平息矛盾、预防犯罪、教育群众，很少在保护公民权益方面提出系统理论。随着我国市场经济体制改革的深入，市场主体的多元化，必然