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社会资本参与城市更新的困境与对策研究

摘要：城市更新是实现城市土地资源要素集约化利用、助力城市转换新旧动能高质量发展的路径之一，国家鼓励社会资本通过合法渠道合理途径促进城市优化资源配置能力，实现城市发展提质增效。但是社会资本参与城市更新存在细分市场跨度大、资源保障待健全、盈利模式待论证等实践性难题。本文对社会资本参与城市更新的问题进行分析，并提出了相应对策。

关键词：城市更新；社会资本；困境与对策

Abstract：Urbanrenewalisoneofthewaystorealizetheintensiveuseofurbanlandresourcesandhelpcitiestransformfromoldtonewgrowthdriversforhigh-qualitydevelopment.Thestateencouragessocialcapitaltopromotecitiesabilitytooptimizeresourceallocationthroughlegalchannelsandreasonableways,soastoimprovethequalityandefficiencyofurbandevelopment.However,socialcapitalparticipationinurbanrenewalhasmanypracticalproblems,suchaslargemarketsegmentspan,resourcesecuritytobeimproved,andprofitmodeltobedemonstrated.Thispaperanalyzestheparticipationofsocialcapitalinurbanrenewal,andputsforwardthecorrespondingcountermeasures.

KeyWords:Urbanrenewal;Socialcapital;Dilemmaandcountermeasures

广义的城市更新，包含在城市这个地理属性概念内进行的一系列改造升级活动。狭义的城市更新是一种城市发展模式：一是基于城市可供出让土地资源日益稀缺，原有的土地财政模式难以支撑可持续发展；二是随着经济转型升级，亟需将低效土地资源生产要素盘活再利用；三是大拆大建摊大饼式的粗放式增长，割裂了城市历史文脉，引发了人情冷漠等“城市病”。2021年，国家《十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确指出，要“加快推进城市更新，改造提升老旧小区等存量片区功能，顺应城市发展新理念新趋势，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市”。具体而言，就是通过“留、改、拆”并举，推进新型城市基础设施建设，实现产城融合、职住平衡、文化传承和协调发展。

一、社会资本参与城市更新主要问题

从既有新闻报道来看，作为城市开发主体的房地产开发商均对城市更新工作有巨大兴趣，但在具体实施层面，社会资本参与城市更新仍存在一些问题：

一是内涵丰富，细分市场跨度大。根据改造力度和工作量大小，城市更新主要包含综合整治、改建加建、拆除重建即“留、改、拆”三大类[2]。其中，“综合整治类”主要聚焦于环境治理、管网等基础设施改造等内容，是在城市既有建筑空间基础上的微改造，如同“螺狮壳里做道场”，合同标的额不大，设计要求不低，又极具个性化，难以采用“集采”方式降本增效，主要隶属于配套设施建设和装饰装修类细分市场；“改建加建类”主要侧重于加装电梯改造、增设社区配套设施等内容，是对社区或建筑物的局部改建、功能置换、修缮翻新，涉及改变建筑主体结构和使用功能，技术支撑要求更高，覆盖居民众口难调，所需资金量不小，推进难度较大而盈利模式待论证，主要隶属于特种设备供给和社区运营专业细分市场；“拆除重建类”是在原有土地上对建筑物进行拆除重建，涉及用地指标调整和规划指标重设，是传统“招拍挂”一级土地市场的有益补充，丰富了土地获取路径，延伸了房地产行业的产业链条，但是涉及拆迁灭籍、规划指标调整、产业导入、运作模式涉地方政府隐形债务及资产评估等多学科内容，机会成本高、沟通成本高、涉及专业广、交易模式多，风控难度大，是房地产开发商关注的重点，但有实力的社会资本方供给不足。

二是新兴领域，资源保障待健全。从政策支持力度来看，改建加建类涉及建筑物功能或结构变化，需重新履行结构安全、消防、环评等审批手续；拆除重建类涉及拆迁安置、灭籍收储、土地变性、规划指标调整等一级土地整理、土地重新划拨出让或收并购、产业导入及房地产