行政法视角下公用事业特许风险防范研究：理论、实践与体系构建.docxVIP

行政法视角下公用事业特许风险防范研究：理论、实践与体系构建

一、引言

1.1研究背景与意义

公用事业作为城市运行的基础支撑，涵盖了供水、供电、供气、公共交通等多个领域，与民众的日常生活息息相关，对社会经济的稳定发展起着关键作用。在传统模式下，公用事业主要由政府部门直接投资、建设与运营，这种模式虽能保障公共服务的基本供给，但随着社会经济的快速发展，逐渐暴露出资金短缺、效率低下、服务质量不高等问题。为了改善这些状况，提升公用事业的运营效率和服务水平，特许经营模式应运而生。

我国公用事业特许经营的发展历程可追溯至20世纪80年代。1984年深圳沙角B电厂项目实行特许经营，拉开了我国基础设施和公用事业特许经营的序幕。此后，特许经营在交通、水务、能源等领域开始试点。进入21世纪初，随着我国经济的快速发展和城市化进程加速，政府对公用事业市场化改革的推进，特许经营模式得到了更广泛的应用。2002年，原建设部颁布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，首次提出政府特许经营制度，要求加快推进市政公用行业市场化进程，引入竞争机制。2004年，原建设部颁布《市政公用事业特许经营管理办法》，首次在全国范围内对基础设施和公用事业特许经营进行系统性规范，明确了特许经营的定义、适用范围、特许权授予程序、特许协议内容、监管机制等，为公用事业市场化改革提供了重要法律支撑，标志着我国特许经营进入“有法可依”的新阶段。2015年，国家发改委等部门联合印发《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，这是我国专门针对基础设施和公用事业领域特许经营的第一份国家级行政法规，标志着我国在该领域的特许经营有了统一的制度框架。2024年4月8日，国家发改委等6部委联合发布新的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对2015年的版本进行修订，在特许经营期限、模式、规范与保护机制以及社会资本参与度等方面进行了创新和完善，如将特许经营最长期限延长至40年，允许采取多种特许经营模式，强化对特许经营者合法权益的保护，鼓励社会资本更多地通过直接投资、独资、控股、参与联合体等多种形式参与项目等。

经过多年发展，我国公用事业特许经营取得了显著成就。在项目数量和规模上，涵盖了能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等众多领域，大量社会资本涌入，有效缓解了政府财政压力，推动了基础设施建设的快速发展。以城市供水为例，许多城市通过特许经营引入专业水务公司，提升了供水设施的建设和运营水平，保障了城市供水的安全和稳定。在服务质量方面，特许经营引入市场竞争机制，促使企业提升服务意识和质量，一些城市的公共交通通过特许经营优化线路、更新车辆，提高了出行的便捷性和舒适性。

然而，公用事业特许经营在发展过程中也面临着诸多风险。从政策法规层面看，尽管有相关管理办法，但部分规定不够细化，不同地区、部门之间的政策存在差异，导致在实际操作中缺乏统一标准，增加了项目的不确定性。在项目实施过程中，政府监管不到位、监管职能交叉或缺失的情况时有发生，使得一些企业为追求利益最大化，降低服务标准，损害公共利益。特许经营协议的履行也存在风险，由于项目周期长，可能会遇到政府换届、政策调整等情况，导致协议无法顺利履行，引发纠纷。如某城市的污水处理特许经营项目，因政府未能按时支付污水处理服务费，企业运营困难，最终影响了污水处理的正常运行，引发了社会关注。

在此背景下，从行政法角度对公用事业特许风险防范进行研究具有重要的现实意义。行政法作为规范政府行政行为、保障公民权利的重要法律部门，能够为公用事业特许经营提供坚实的法律保障。通过行政法的规范，可以明确政府在特许经营中的职责和权限，防止政府权力滥用，保障特许经营者的合法权益，确保特许经营项目的公平、公正实施。行政法能够完善监管机制，明确监管主体、内容和程序，加强对特许经营项目全过程的监管，及时发现和解决问题，防范风险的发生，保障公共服务的质量和安全。行政法还能为特许经营纠纷提供有效的解决途径，通过行政复议、行政诉讼等方式，妥善处理政府与特许经营者之间的矛盾，维护市场秩序，促进公用事业特许经营的健康、可持续发展。

1.2国内外研究综述

国外对公用事业特许经营的研究起步较早，积累了丰富的成果。在理论研究方面，学者们从经济学、法学、管理学等多学科视角展开分析。经济学领域，运用成本-收益分析、博弈论等方法，研究特许经营模式下的资源配置效率、企业成本控制与政府监管成本等问题。如让?梯若尔（JeanTirole）在其关于规制经济学的研究中，深入探讨了在信息不对称条件下，政府如何通过合理的规制手段，引导特许经营者提高效率，实现社会福利最大化，其理论为政府在特许经营中的监管策略制定提供了重要的经济学基础。法学领域，重点关注特许经营协议的法律性质