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论责令改正的性质及其法律控制

一、引言

在行政法领域，责令改正作为一种常见的行政行为方式，广泛应用于各类行政管理活动中。从市场监管到环境保护，从城市规划到安全生产等诸多方面，当行政相对人出现违法行为时，行政机关常常会采取责令改正措施。然而，尽管其应用广泛，但关于责令改正的性质在理论界和实务界却一直存在较大争议。这种争议不仅影响到行政机关在执法过程中对责令改正措施的准确适用，也对行政相对人的权益保障以及法治政府建设产生重要影响。明确责令改正的性质，构建科学合理的法律控制体系，对于规范行政权力运行、维护行政相对人合法权益、推进依法行政进程具有极为重要的意义。本文将深入剖析责令改正的性质，并对其法律控制问题进行探讨。

二、责令改正性质的理论纷争

2.1行政处罚说

部分学者和实务工作者主张责令改正属于行政处罚。其主要依据在于，责令改正要求违法行为人承担纠正违法的义务，这在一定程度上给违法行为人带来了不利后果。从实际效果看，责令改正会对违法行为人的行为自由进行限制，例如责令停止建设行为，使得建设单位无法继续按照原计划进行建设活动。而且在一些法律法规中，责令改正往往与其他典型的行政处罚措施如罚款、没收违法所得等一同规定在对某类违法行为的处理条款中，这也容易让人产生责令改正是行政处罚的认知。在《产品质量法》中，对于伪造产品产地等违法行为，规定“责令改正，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照”。这种将责令改正与其他行政处罚种类并列规定的方式，使得部分人认为责令改正应属于行政处罚范畴。

2.2行政强制说

支持行政强制说的观点认为，责令改正具有行政强制性特点。行政机关作出责令改正决定后，相对人必须按照要求改正违法行为，否则可能面临进一步的不利后果。当行政机关责令企业停止排放污染物时，企业若不执行，行政机关可能会采取查封、扣押相关设备等更为严厉的行政强制措施。从这个角度看，责令改正像是行政机关为实现行政管理目的，对相对人采取的具有强制性质的行为。并且在某些紧急情况下，如存在严重安全隐患的违法行为，责令改正可以迅速制止违法行为的继续，这与行政强制中即时强制的功能有相似之处，其目的在于维护公共利益和社会秩序，对相对人的权益产生了直接的、强制性的影响。

2.3行政命令说

目前，行政命令说是关于责令改正性质较为主流的观点。行政命令是行政主体依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示。责令改正正是行政机关命令违法行为人停止违法行为、纠正错误并恢复原状的行政行为，其本质是要求违法行为人履行原本就应遵守的法定义务。最高人民法院在（2018）最高法行申4718号行政裁定书中指出，“责令改正或限期改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令”。责令改正本身并不具有制裁性，它不像行政处罚那样是对违法行为人的惩戒，也并非像行政强制那样通过对相对人财物或人身的直接控制来实现行政目的，而是通过行政机关的权威性指令，促使相对人主动纠正违法行为，恢复被破坏的行政管理秩序。在市场监管中，对于商家销售过期食品的行为，行政机关责令其停止销售并下架过期食品，这就是典型的要求商家履行其保障食品安全、不得销售过期食品这一既有法定义务的行政命令。

三、责令改正性质的重新审视与界定

3.1从目的角度分析

行政处罚的目的主要在于对违法行为人进行惩戒，通过剥夺或限制其一定的权益，如罚款剥夺其财产权、吊销许可证限制其经营资格等，以达到教育违法行为人并预防类似违法行为再次发生的效果。行政强制的目的则是为了预防、制止违法行为或在紧急情况下保障公共利益，通过对相对人的财物实施暂时性控制或对其人身自由进行一定限制来实现。而责令改正的目的是纠正违法行为，使违法状态恢复到合法状态，维护行政管理秩序的正常运行。在城市规划管理中，对于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，责令改正的目的是让建设单位停止违法建设行为，并采取措施使建设项目符合规划要求，恢复城市规划秩序，并非对建设单位进行惩戒或单纯为了预防未来的违法，其目的的独特性决定了它与行政处罚和行政强制在本质上的区别，更符合行政命令以恢复合法秩序为导向的目的特征。

3.2从行为内容角度分析

行政处罚的内容具有制裁性，是对违法行为人的一种否定性评价，并伴随着权益的减损或义务的增加。行政强制的内容主要涉及对相对人财物的查封、扣押、冻结或对人身自由的限制等直接的强制性措施。责令改正的内容是要求违法行为人停止违法活动、消除违法后果、恢复原状等，不具有额外的制裁性内容。在环境保护领域，对于企业超标排放污染物的行为，责令改正的内容通常是要求企业立即停止超标排放行为，采取措施治理污染，使排放达标，这只是让企业回归到遵守环保法规的正