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美国外贸政策决策机制的变革

美国《1934年互惠贸易协定法》述评

徐泉西南政法大学教授

关键词:贸易政策国会与总统决策机制

内容提要:《1934年互惠贸易协定法》的通过是美国贸易政策与立法发生重大转变的标志。“1934年体制”导致美国《联邦宪法》中由国会主导的贸易政策规制体制真正开始向由国会与总统共享决策体制的过渡完成。其中所涉及的深刻的国际与国内政治一经济背景是解读这一体制的关键所在。审视这一体制并廓清其中所含的法律机理，有助于我们深入剖析美国贸易政策的历史流变，其影响表现在对美国国内贸易政策与国际贸易体制两个层面。

一、美国《联邦宪法》对贸易政策决策机制的规定

(一)国会据美国《联邦宪法》的征税权

国会在对外贸易征税权上的主导地位来源于美国《联邦宪法》的明文规定。《联邦宪法》第1条第1款即规定：“本宪法授予的全部立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国国会。”而宪法第1条第8款第1项又进一步规定：“国会应有权力，规定和征收税款、关税、进口税与货物税，用以偿付债务、供给合众国共同防御与整体福利;但所有关税、进口税与货物税应在合众国统一。”美国宪法中的限权政府原则，“创造性地发展了分权的学说”。[1]国会作为联邦政府中专司立法的最重要机构，正是通过立法的方式对征税进行管制。

因此，在《联邦宪法》产生起的近150年间，国会在征税权方面一直处于独占地位。从1789年第一届国会成立到1930年，美国国会推行的是高关税的对外贸易政策并强化其成为国际经济领域实施“新政”的工具。国会在总体上倾向于高关税政策，主要基于以下两个原因：一是关税是联邦政府的主要税源，提高关税对政府财政有直接的积极利益;二是当时美国独立于英国的殖民统治，经济上尚处于发展中国家地位，为了保护其新兴产业和国内市场不受外来特别是来自英国的竞争压力，有必要维护高关税。美国首任财政部长汉密尔顿正是在此情形下提出了贸易保护主义的基本经济国策。

不少论者均把国会所享有的征税权作为美国的贸易政策来看待，甚至认为高关税贸易政策制定权是国会的一项宪法性权力，“美国的贸易问题就是关税问题，其贸易政策就是关税政策。”[2]笔者认为这是一种极大的误解。事实上，美国国会所享有的征税权在《联邦宪法》上是有明确的界定的。国会的这种征税权在设计宪法时并没有作为一种贸易政策或贸易决策的基本内涵，相反而是明确其性质与权限范围的具体的一种由国会独立享有的财政权。“国会可以利用征税作

(三)国会对关税法案的实际控制

美国从英国的殖民统治下得以独立时，国内经济与对外贸易处于一个极为低下的发展水平，都无法与英国相比，制造品供应方面过多依赖英国。这不但造成了美国经济的停顿和萧条，而且引发了激烈的社会冲突和政治危机。作为一个以农业生产为主的新独立的民族国家，美国面临着如何发展经济、尽快消除殖民经济带来的深远影响的任务。美国第一任财政部长汉密尔顿于1791年起草了被称为“美国工业化宪章”的文件—《关于制造业的报告》，其核心指导思想是以发展商业和制造业作为富民强国的根本道路，以关税措施作为保护手段，借以扶持美国的制造业。1816年美国颁布了历史上第一部具有真正保护意义的法案—《1816年关税法》。该法使美国确立了通过关税保护来发展本国制造业的对外贸易政策的基调。

美国这一时期的贸易保护主义政策是国际贸易政策史上的一项制度创新。[7]它既不同于亚当?斯密的自由贸易学说，也与15至17世纪盛行于欧洲的重商主义有着本质的区别。斯密的自由贸易学说体现了对于资源配置效率的价值追求，但它没有对贸易利益的分配进行合理的说明。汉密尔顿吸收了斯密的分工能够增进一国财富的观点，认为制造业由于能够扩大分工，要比农业更能够提高生产力，这成为汉密尔顿鼓励发展制造业政策的理论基础;但新建立制造业的国家与制造业成熟的国家不可能在平等的条件下进行竞争，在落后的农业国生产条件下发展制造业，必须依靠政府或国家的保护，关税保护也就成为他首选的贸易政策措施。

汉密尔顿的贸易保护主义思想也不同于欧洲重商主义的思潮。汉密尔顿认为商业的发展与繁荣对一国积累财富具有重要的作用，但却不能将其作为惟一的来源;重商主义者主张将增加国内货币的流入量作为最终目标，贸易保护是最优政策选择，但汉密尔顿认为不能将其静态化和绝对化，贸易保护只是一种手段，其最终目的在于发展机器制造业，使美国在制造业的发展中摆脱对英国的过度依赖，实现与英国的最终自由竞争。另外，贸易保护主义与自由贸易并不矛盾。

汉密尔顿的贸易保护主义思想对美国的贸易政策产生了重大影响。此后近100多年里，美国以关税手段加强对本国工业发展的保护，客观上促进了美国经济的