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探析我国地方政府上下部门对口衔接模式的选择

摘要：文章从我国地方政府纵向部门关系入手，讨论了调整政府职能与组织结构的关系，指出：要根据各地方政府面临的不同情况，选择不同的模式，以实现上下对应减政增效，达到优化政府组织结构、提高行政效率、节约政府运行成本的目的。

关键词：纵向组织结构?职能配置?模式选择

在目前行政体制下，行政体制的改革可以分为横向和纵向两个方面。在以往的改革过程中，我们对横向改革比较重视，改革目标也已基本明确，但纵向改革依然不够明确，也存在不合理之处。笔者从我国地方政府纵向部门关系入手，讨论如何调整政府职能的配置与组织结构的关系，寻求提高政府运行效率和创建人民满意政府的办法。

1目前存在的问题及原因

纵向组织结构设置问题

在设置上存在“桶式结构”，设置不完备。这种结构表现在不同层级的政府在纵向间机构设置上的高度一致。通俗地讲，就是在这种模式下，每一级政府都管理大体相同的事情，在设置上表现为“上下对口，左右对齐”。行政层级依照等级层层细化，上面有某一政府部门，下面有对应的下级部门，简单地进行一对一的设置，没有体现出不同层级政府的功能和特点。这种结构产生的原因主要在于计划经济体制下中央既要集中控制社会的资源，又要让地方有自主发展的空间。这种结构模式在当时发挥过非常重要的作用，但在目前的市场经济环境下，类似“全能型”的政府就阻碍了国内统一市场的形成，也是机构改革一直停留在反反复复的“加减运算”的根本原因。

政府层级过多，不符合现代组织结构扁平化的趋势。现代组织理论主张以扁平化的组织结构来提高组织的运行效率，其中一个观点即是纵向管理层次简化，削减中层管理者，缩短管理链条。目前实际，依旧是市(地级市、地区、自治州、盟)管县的行政体制，存在着5个层级的政府，即中央政府——省级政府(省、直辖市、自治区、特别行政区)——地级政府(地级市、地区、自治州、盟)——县级政府(市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区)——乡镇政府(乡、民族乡、镇、苏木、民族苏木)。这样过多的层级会引起很多的问题，如政府信息在传递过程中出现失真和沟通成本过高，中层政府容易对权力进行截留和影响基层政府的活动主动性、积极性，难以适应迅速变化的市场环境等。

机构总量多，管理分散。层级的过多和机构纵向一一对应，就会使本地区地方政府的机构总量过多，分工过细，而分工过细又会出现管理漏洞。目前，地方省、自治区政府工作部门为40个左右，直辖市为45个左右；大城市政府工作部门为40个，中小城市分别为30个和22个左右；自治州为25个左右；较大的县政府工作部门为22个左右，中等县和小县分别为18个和14个左右。我国地方政府机构在数量上远多于其他市场经济国家。这样机构林立、管理分散的状况，造成了机构的臃肿和资源的浪费。

职能划分不明确

上级下级政府职能上的错位。职能错位，是指政府内部发生的职能混乱现象，即你干我的事，我越你的权。它同样表现在政府结构的纵向上有上下级间的错位。例如在土地等资源的管理上，几乎都是下级政府和地方政府较严重越位。而在人事、机构管理方面，大都是上级政府越位较多。事实上，政府的职能可以分为基本职能和具体职能，不同性质和特点的职能应该由不同层级的政府承担，有的则适合不同层级的政府共同承担。

责任划分不明确。政府职能错位相应地造成责任划分不明确。事项的管辖权没有进行合理的划分，往往出现一件事情上面也可以做，下面也可以做。相应地，一件事情下面负责，上面也负责，一旦出现问题，又会出现互相推诿责任，无人负责的情况。

地方政府与垂直部门的业务分歧，条块结合出现偏差。在地方，存在纵向上垂直领导的条条关系，如海关、人民银行、国税、地税、工商、烟草等中央或省以下的垂直领导机构，也存在着横向上领导的块块关系，如当地的政府组成部门、当地的其他事业单位、国有大中型等地方政府部门关系的状态。它们在与当地地方政府的职能交叉中出现重叠、推诿、甚至是争权等现象，问题的出现主要体现在职能划分上引起了矛盾。理顺垂直管理部门与当地地方政府的关系，已是优化政府整体结构迫切需要解决的问题。

2改革方案的理论构思

依照职能设置机构

在机构改革的过程中，组织结构与组织的职能是表和里、现象与本质的关系，所以依照职能设置机构是改革的总体思路。组织结构的一项基本功能是生产组织产品并达到组织目标、减少个人的多样性对组织的影响、为权力的行使、决策和进行其他活动提供基本的场所。政府组织结构是国家行政组织内部的权责关系、分工协作方式、职能职权划分、机构设置和岗位设置等等的综合表现。所以，以组织的功能