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研究报告

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“十五五”时期深化养老服务改革发展的总体走向、现实困境及其实践路

一、总体走向

1.政策导向与目标定位

(1)在“十五五”时期，我国养老服务改革发展的政策导向与目标定位将紧紧围绕全面建设社会主义现代化国家的战略布局，以人民为中心的发展思想，以及积极应对人口老龄化国家战略为指导。具体而言，目标是实现养老服务制度的健全和完善，确保养老服务供给与需求相匹配，提高养老服务质量和效率。根据国家卫生健康委员会发布的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，到2025年，我国养老服务床位将达到900万张，覆盖率达到55%，其中社区养老服务设施覆盖率达到90%以上。例如，北京市在“十五五”期间计划新增养老床位10万张，通过公建民营、民建民营等多种方式，增加养老服务供给。

(2)在政策导向方面，国家将加大对养老服务领域的财政投入，完善养老服务补贴制度，推动养老服务价格形成机制改革。据财政部数据显示，2019年至2021年，中央财政累计安排养老服务体系建设资金超过100亿元。同时，国家还将鼓励社会资本投入养老服务领域，通过税收优惠、融资支持等政策，激发市场活力。例如，浙江省推出“养老服务券”制度，为符合条件的老年人提供养老服务补贴，有效提高了老年人的生活质量。

(3)在目标定位上，我国将着力构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。具体包括：完善居家养老服务，提升社区养老服务能力，加强养老机构建设，推进医养结合发展。以上海市为例，该市在“十五五”期间将重点发展社区嵌入式养老机构，实现社区养老服务与居家养老服务的无缝衔接。此外，国家还将加大对养老服务质量监管力度，确保养老服务安全、有效、便捷。例如，广东省在2019年成立了养老服务行业协会，加强对养老服务行业的自律和监督。

2.市场机制与政府引导相结合

(1)在“十五五”时期，我国养老服务改革发展的市场机制与政府引导相结合的策略旨在通过市场活力和政府政策的双重驱动，促进养老服务行业的健康发展。根据国家发展改革委和民政部联合发布的《关于促进养老服务发展的指导意见》，政府将鼓励和引导社会资本投入养老服务领域，预计到2025年，社会资本投资养老服务领域将达到3000亿元。例如，深圳在2019年启动了“养老产业基金”，通过市场化运作，引导社会资本投入养老服务项目，目前已成功吸引超过20家企业参与。

(2)在市场机制方面，政府将重点推进养老服务价格形成机制改革，通过引入竞争机制，实现价格市场化。据《中国养老服务产业发展报告》显示，2019年我国养老服务市场规模已达到5300亿元，预计到2025年将突破1万亿元。政府将通过价格调节基金、价格补贴等手段，确保养老服务价格合理，减轻老年人经济负担。以江苏省为例，该省于2020年推出养老服务价格动态调整机制，根据市场供需情况，定期调整养老服务价格。

(3)在政府引导方面，政府将加强对养老服务行业的宏观调控，通过政策引导、资金支持、监督管理等手段，确保养老服务市场健康有序发展。例如，山东省在2018年设立了养老服务产业发展基金，为养老服务企业提供贷款贴息、担保费补贴等支持。此外，政府还将推动养老服务标准化建设，提升服务质量和效率。据《中国养老服务标准化发展报告》显示，截至2020年底，我国已发布养老服务国家标准和行业标准近50项，有力地推动了养老服务行业的规范化发展。以成都市为例，该市在2019年成立了养老服务标准化委员会，推动养老服务标准化建设，提升养老服务水平。

3.社会参与与多元化供给

(1)在“十五五”时期，社会参与与多元化供给成为我国养老服务改革发展的关键策略。随着政策的不断放宽和市场需求的增长，越来越多的社会力量参与到养老服务中来。据《中国养老服务产业发展报告》显示，2019年我国养老服务行业吸纳社会投资超过3000亿元，同比增长20%。例如，浙江省杭州市通过引入社会资本，建设了多个社区嵌入式养老服务中心，有效满足了老年人就近养老的需求。

(2)多元化供给体现在服务模式、服务内容和运营主体的多样化。在服务模式上，从传统的居家养老、社区养老向机构养老、医养结合等多种模式转变。据《中国养老服务产业发展报告》数据，截至2020年底，我国社区养老服务设施覆盖率达到85%，医养结合机构超过4000家。在服务内容上，从基本生活照料向精神慰藉、康复护理等方向发展。例如，上海市推出的“智慧养老”项目，通过物联网、大数据等技术，为老年人提供个性化、智能化的养老服务。

(3)运营主体多元化表现为政府、企业、社会组织、家庭等多方共同参与。政府通过购买服务、补贴等方式，引导各类主体参与养老服务。据《中国养老服务产业发展报告》统计，2019年我国养老服务行业吸纳各类运营主体超过10万