县域乡镇街道重构的驱动机制：以T县街道设置为例.pdfVIP

公共行政评论··

◆２０２４３

县域乡镇街道重构的驱动机制：

Ｔ

以县街道设置为例



匡贞胜何水

【摘要】县辖街道已在中国大规模实施，且日渐成为县城建设的重要政策工

具，但这一现象尚未引起学界足够关注。论文结合一个县域撤乡镇设街道的现

实案例，采用“过程－事件”分析范式，力图打开基层政区改革的“黑箱”决

策过程，梳理其调整动因、方案设置与决策考量，并与政区改革三重逻辑理论

展开对话，以充分审视并检验乡镇街道重构的动力机制。研究发现，Ｔ县街道设

置的初始动因与具体方案的设置深受经济发展、权力博弈以及政治妥协相关因

素影响，直接表现为捕获以建设用地为主的关键资源，降低开发区运行的不确

定性，以及获取行政等级体系中的合法性，体现出市域撤县（市）设区逻辑在

县域尺度的重复再生，而与公共服务密切相关的治理因素并未成为方案设置的

重要依据。乡镇改街道存在潜在风险，未来应进一步厘清县城建设、城乡融合

与街道设置之间的关系，谨防县域街道设置陷入短视化误区，背离其保障城市

基层公共服务供给的基本职能。

【关键词】县城街道办事处撤乡镇设街道行政区划

【中图分类号】Ｄ６３【文献标识码】Ａ

【文章编号】１６７４－２４８６（２０２４）０３－０１２０－２０

一、引言

县下设置街道办事处（以下简称“街道办”）存在上位法缺失、法律地位不

匡贞胜，郑州大学政治与公共管理学院／公共管理研究中心直聘副研究员、硕士研究生

导师；通讯作者：何水，郑州大学政治与公共管理学院教授、博士研究生导师。感谢刘飘茹

在制图、匡贞明在爬取乡镇街道数据方面提供的帮助。

基金项目：河南省软科学研究项目“新型城镇化推进中河南省县级行政区划调整研究”

（２２２４００４１００９６），河南省社科青年项目“郡县制下城市管理的历史经验与当代市制变革实践

研究”（２０２３ＣＺＨ０１７），河南省高校人文社科青年项目“城乡融合视角下乡镇改街道的多重

逻辑与潜在风险研究”（２０２４－ＺＺＪＨ－４００）。

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明确等问题，但自２００５年广东省开展县政府驻地镇改设街道办事处试点以来，

全国其他省（自治区、直辖市）诸多县纷纷将县政府所在的城关镇以及周边较

为发达的乡镇撤销并调整为街道办（颜昌武、叶倩恩，２０２１）。截至２０２２年，

全国个县中已有个县设置了个街道办，其中有个县设置了

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①

个以上的街道办，遍布全国各个空间尺度，已远超县政府驻地试点范畴。不

过，学界尚未充分关注这一现象及其背后的动力机制问题。

学界一直以来都非常关注县级及以上政区改革问题，对其进行了大量研究，

普遍认为政区调整存在经济导向的发展逻辑、权力导向的政治逻辑以及公共服

务导向的治理逻辑（叶林、杨宇泽，２０１８）。然而学界对乡镇街道等基层政区改

革的关注相对较少，仅有少数研究者从乡镇行政体制改革、城乡融合发展、基

层官员理性行为等视角对街道设置的动因进行了探索，并指出了街道设置过程

中存在的一些问题（范今朝等，２０１１；叶贵仁，２０１１；叶敏，２０２１）。受限于

地方政府在实施政区调整过程中的封闭性，既有文献对政区改革的“黑箱”决

策过程涉猎不多，相关研究成果偏重“应然”判断而相对欠缺“实然”解析，

缺乏足够的实证支撑，鲜有研究者意识到市域撤县（市）设区与县域撤乡镇设

街道之间的同构关系，理论阐释与改革实践之间存在一定落差。既有街道设置

相关研究的对象多为大中城市市辖区的街道办，鲜见对名义上处于试点阶段、

合法性相对不足而实践中已大规模实施的县域街道设置的分析。为什么即使县

辖街道缺乏足