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2025年生态环境损害赔偿制度研究可行性报告

一、总论

1.1研究背景与动因

随着我国经济社会的快速发展，生态环境问题日益凸显，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等挑战对可持续发展构成严峻制约。党的十八大以来，生态文明建设被纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，习近平总书记多次强调“用最严格制度最严密法治保护生态环境”。生态环境损害赔偿制度作为落实生态环保责任、维护环境公共利益的核心制度安排，其完善与否直接关系到生态环境治理体系和治理能力现代化的实现进程。

当前，我国生态环境损害赔偿制度已从试点探索进入全面推行阶段。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，2018年生态环境部等相关部门联合发布《生态环境损害赔偿磋商管理规定》《生态环境损害鉴定评估技术指南系列文件》等，初步构建了“责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效”的制度框架。然而，在实践中，制度运行仍面临诸多瓶颈：赔偿范围界定模糊、鉴定评估标准不统一、跨区域协调机制缺失、赔偿资金监管效率不足、与刑事司法衔接不畅等问题，导致部分生态环境损害事件未能得到及时有效修复，公众环境权益保障与生态安全维护存在短板。

2025年是“十四五”规划的收官之年，也是迈向“十五五”发展目标的关键节点。随着《民法典》“环境污染和生态破坏责任”条款的落地实施，以及碳达峰、碳中和目标对生态环境治理提出的新要求，生态环境损害赔偿制度亟需通过系统性研究实现迭代升级。在此背景下，开展“2025年生态环境损害赔偿制度研究”，既是落实党中央关于生态文明建设的战略部署，也是破解制度运行难题、提升生态环境治理效能的必然选择，具有强烈的现实紧迫性和政策导向性。

1.2研究意义

1.2.1理论意义

本研究有助于丰富和完善生态环境损害赔偿制度的理论体系。通过系统梳理国内外制度演进脉络与学术成果，结合我国生态环境治理实践，探索生态环境损害赔偿的法学基础、经济学逻辑与生态学原理，推动跨学科理论融合。研究成果可填补“十四五”末期制度优化研究的空白，为构建具有中国特色的生态环境损害赔偿理论框架提供支撑，同时为环境法、资源经济学等相关学科的发展注入新的学术增量。

1.2.2实践意义

一是服务国家决策需求。研究成果可为生态环境部、司法部等相关部门完善政策法规、细化操作规程提供科学依据，助力“十五五”期间生态环境损害赔偿制度的顶层设计。二是破解实践运行难题。针对赔偿范围界定、鉴定评估规范、跨区域协同等痛点问题提出解决方案，提升制度可操作性，推动生态环境损害“应赔尽赔”。三是保障生态环境安全。通过强化赔偿制度的执行力度，促进受损生态环境及时修复，维护区域生态平衡，助力美丽中国建设。四是提升环境治理效能。推动形成“损害者赔偿、治理者修复、监管者尽责”的多元共治格局，为生态环境治理现代化提供制度保障。

1.3研究目标与内容

1.3.1研究目标

本研究旨在通过对2025年前我国生态环境损害赔偿制度的系统性研究，明确制度现状、问题与挑战，提出符合国情的制度优化路径与实施建议，最终形成一套科学、可操作、具有前瞻性的生态环境损害赔偿制度体系，为“十四五”末制度评估与“十五五”制度升级奠定基础。具体目标包括：

（1）全面评估生态环境损害赔偿制度在试点及全面推行阶段的实施成效，识别制度运行中的关键短板；

（2）结合国内外先进经验，构建适应新时代生态环境治理需求的制度框架；

（3）提出涵盖法律规范、运行机制、技术支撑、保障措施等方面的具体优化方案；

（4）形成具有政策参考价值的研究报告与政策建议稿，为相关部门决策提供支撑。

1.3.2研究内容

（1）制度演进与现状分析。梳理我国生态环境损害赔偿制度从试点探索（2015-2017年）到全面推行（2018年至今）的政策演进历程，分析现行制度的核心要素（赔偿范围、责任主体、赔偿途径、修复标准等），总结在重点领域（如大气、水、土壤污染）的实践案例与典型经验。

（2）问题诊断与成因剖析。基于实地调研与案例分析，从法律层面（如法律依据分散、与相关法律衔接不足）、操作层面（如鉴定评估机构资质参差不齐、赔偿资金管理不规范）、技术层面（如损害量化方法不统一、修复效果评估标准缺失）、协同层面（如跨区域流域协调机制不健全、司法与行政衔接不畅）等维度，系统剖析制度运行中的突出问题，并深挖其制度性、技术性与机制性成因。

（3）比较借鉴与经验启示。选取美国、欧盟、日本等在生态环境损害赔偿制度方面具有代表性的国家或地区，分析其立法模式（如专门立法与分散立法结合）、运行机制（如市场化赔偿工具、公益诉讼制度）与技术支撑体系（如环境损害评估模型），提炼可借鉴的经验，并结合我国国情提出适应性建议。

（4）制度优化路径设计。围绕“十四五”末及“十五五”初期生