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经营性公路合理经营期限：制度逻辑、现实挑战与优化路径

一、经营性公路经营期限的制度基础与现实困境

（一）政策框架与核心制度演进

我国经营性公路经营期限制度的建立有着清晰的发展脉络。1997年，《公路法》正式确立了特许经营框架，这一开创性的举措为社会资本参与公路建设与运营开辟了道路，它打破了以往公路建设主要依赖政府财政投入的单一模式，使得公路建设资金来源更加多元化，有力地推动了我国公路事业的快速发展。

在《公路法》奠定的基础之上，2004年《收费公路管理条例》正式颁布实施。该条例对经营性公路的收费期限做出了明确且具体的规定，其中指出东部地区经营性公路收费期限最长不得超过25年，中西部地区最长不得超过30年。这一刚性期限的设定，旨在平衡投资者的合理回报与保障社会公众的利益，在一定时期内为经营性公路的规范运营提供了重要的政策依据，使得公路建设与运营在有序的轨道上推进。

然而，随着时代的发展和经济环境的变化，原有的政策规定逐渐显露出一些局限性。为了更好地适应新形势下公路行业发展的需求，交通运输部在2013年、2015年、2018年先后三次发布《收费公路管理条例》修订草案，并广泛公开征求意见。2024年，条例修订再次被列入年度立法工作计划，这充分彰显了国家对完善收费公路政策的高度重视和坚定决心。在这些修订草案中，出现了一些关键的变化，如提出“投资规模大、回报周期长项目可超过30年”，这一调整充分考虑到了一些大型公路建设项目投资巨大、回收周期漫长的实际情况，为吸引社会资本投资此类项目提供了更具吸引力的政策环境；“改扩建项目可重新核定期限”的规定，则鼓励了对现有公路设施进行升级改造，以提高公路的通行能力和服务水平，更好地满足日益增长的交通需求。这些变化标志着我国经营性公路政策导向正从过去相对固定的年限规定，逐步向更加灵活、动态的调整机制转型，以实现投资者回报与公共利益之间更为精准的平衡。

（二）行业发展的期限矛盾凸显

当前，我国经营性公路行业正面临着严峻的期限矛盾问题。据相关数据统计，全国超过30%的经营性公路将于2030年前到期，这一情况犹如一把达摩克利斯之剑，给行业发展带来了巨大的压力。

以G6512铜仁至天柱（湖南段）高速为例，该项目的特许经营期长达34年（含建设期）。如此长的特许经营期限，深刻反映出西部高造价项目对延长期限的迫切现实需求。西部地区地形复杂，多山地、丘陵和高原，在公路建设过程中往往需要克服诸多自然障碍，如修建大量的桥梁和隧道。这些特殊的地理条件导致公路建设成本大幅攀升，建设难度极大。以G6512铜仁至天柱（湖南段）高速来说，其全线桥梁总长11806米，共41座；隧道总长11443米，共13座，桥隧比高达69.2%。高昂的建设成本使得项目的投资回收周期相应延长，如果按照传统的收费期限规定，项目公司很难在有限的时间内收回投资并获得合理回报，这无疑会严重打击社会资本参与西部公路建设的积极性。

而在东部地区，像宁沪高速这样的优质路产，则面临着另一种情况。随着经济的快速发展和交通需求的持续增长，宁沪高速的车流日益饱和，现有的公路设施已经难以满足交通流量的需求。为了维持公路的持续经营和服务水平，改扩建成为必然选择。通过改扩建，可以增加车道数量、改善道路条件，从而提高公路的通行能力和服务质量。然而，改扩建工程需要投入大量的资金，并且在施工期间会对交通造成一定的影响。为了弥补改扩建的成本并保证项目的可持续发展，依赖改扩建延长收费期成为一种常见的做法。这也凸显出当前期限制度与项目生命周期之间的匹配性问题，原有的固定期限规定未能充分考虑到公路项目在不同发展阶段的实际需求，导致在实际运营中出现了诸多矛盾和挑战。

二、影响经营性公路合理期限的关键因素解析

（一）政策法规与利益平衡机制

法定上限与弹性空间：现行的《收费公路管理条例》所规定的“25/30年”上限，虽然在一定时期内对经营性公路的收费管理起到了规范作用，但在实践中逐渐暴露出其局限性。我国地域辽阔，各地区的经济发展水平存在巨大差异，不同地区的公路建设和运营成本以及交通流量情况各不相同。在一些经济发达的东部地区，公路建设成本相对较高，同时交通流量大，投资回收相对较快；而在中西部地区，尤其是一些偏远山区，公路建设面临着复杂的地形条件，建设成本高昂，且交通流量相对较小，投资回收周期长。如果采用“一刀切”的收费期限规定，就无法充分考虑到这些地域经济差异和项目类型分化，可能导致一些项目无法在规定期限内收回投资，影响社会资本参与公路建设的积极性。

而2024年发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》提出的40年原则性期限，为破解这一“一刀切”困境提供了上位法依据。这一规定更加灵活，充分考虑到了不同项目