发展型控制：镇村干部流动机制研究——基于镇村关系的分析视角.pdfVIP

２０２５年５月理论学刊Ｍａｙ．２０２５

第３期总第３１９期ＴｈｅｏｒｙＪｏｕｒｎａｌＮｏ．３Ｓｅｒ．Ｎｏ．３１９

发展型控制：镇村干部流动机制研究

———基于镇村关系的分析视角

田先红，周展

（华中师范大学中国农村研究院，湖北武汉４３００７９）

〔摘要〕干部的有序流动是提升基层治理能力与水平的有效手段。在苏南地区，乡镇党委政府将镇村干部的

调配和流动作为推动经济发展的一种治理手段，可谓之“发展型控制”。在实践中，镇村干部的流动表现为纵向流

动与横向流动两条路径。干部流动的背后内含着乡镇党委政府促进经济发展的三种机制：一是整合发展目标，构建

发展共同体；二是链接社会资源，精准匹配人力资源；三是完善多元激励，激发干部干事动能。镇村干部的流动扩大

了乡镇党委政府的自主权，提高了基层组织的行政治理能力，调动了镇村干部的工作积极性，但同时也面临干群关

系悬浮、基层组织压力过载等困境。

〔关键词〕发展型控制；干部流动；镇村关系；镇村干部

－－－

〔中图分类号〕Ｄ６３〔文献标识码〕Ａ〔文章编号〕１００２３９０９（２０２５）０３０１２３０９

一、问题的提出

干部是基层治理中极具创造性的宝贵资源，干部的有序流动能够实现人与事的精准匹配，推动基层

有限的治理资源与复杂的治理需求之间的有效对接，进而提高基层整体治理能力与水平。中共中央、国

务院于２０２１年７月出台的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出，要加强基

层治理队伍建设及对基层治理人才的培养使用。近年来，笔者在江苏、浙江、湖北等地基层调研发现，由

于区域发展水平以及治理任务的不同，中西部地区与东部地区在基层干部的管理使用上存在较大差异。

相较于中西部地区，东部地区城乡一体化水平高，经济发展任务重，乡镇党委政府为了实现发展目标，在

基层干部的管理使用上形成了一套独具特色的做法并取得了良好成效，其中蕴含的治理经验值得进一

步提炼和总结。在笔者调研的苏南地区Ｇ镇，镇村干部之间可以自由流动，即在同一镇域内，镇、村（社

区）两级干部可以实现跨层级、跨组织任职。这一现象引起了笔者的关注，为什么东部地区镇村干部之

间可以实现自由流动？其内在的治理机制是什么？取得了怎样的治理效果又面临何种困境？这是本文

拟重点讨论的问题。

干部的选拔、流动是所有国家都面临的共性问题。“官吏分途”是中华帝国官僚体制的一个突出特

［基金项目］本文系国家社科基金重大项目“县乡治理现代化的制度架构与运行机制研究”（项目编号：２３＆ＺＤ１３９）

的阶段性成果。

［作者简介］田先红，男，华中师范大学中国农村研究院教授、博士生导师，研究方向为县域治理、国家治理；周展，

男，华中师范大学中国农村研究院博士生，研究方向为基层治理。

１２３

理论学刊·２０２５年第３期

①

征，官与吏在同一官僚机构并存共生，有着上下级关系，但两者有着截然不同的职业生涯。现代西方

国家公务员管理实行“两官分途”制度，政务官通过选举和政治任命的渠道产生，实行任期制；事务官则

②

实行常任制和职业化的管理。与西方官员选拔采用的选举制不同，我国在党管干部的原则下，官员选

拔采用的是民主选拔制。有研究者指出，作为中国共产党制度