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跳出复苏舒适区：从规模狂奔到质效深耕——十五五旅游行业政策解读

“十五五”时期，旅游业聚焦强化内需主动力、推进文旅深度融合、补齐入境游短板三大方向。当前国内游已恢复至疫情前水平，但供需错配、产品同质化、入境服务待提升等问题仍存。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》从供需两端、国内外市场发力，计划通过带薪休假、推动业态创新、完善入境便利化等措施的落地破解痛点，助力旅游业实现从规模增长向质效并重转型。

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《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（党的二十届四中全会通过）（以下简称“《建议》”）立足超大规模市场优势与消费升级趋势，将旅游业发展纳入扩大内需、文化强国、对外开放的战略全局，明确了“强化内需主动力、推进文旅深度融合、补齐入境游短板”的核心方向。作为兼具经济价值与社会功能的综合性产业，旅游业在“十五五”时期既是拉动消费、稳定增长的关键抓手，也是传承文化、促进中外交流的重要载体，其高质量发展将为经济社会持续健康发展注入强劲动能。

一、内需主动力强化：从总量恢复到质效提升

《建议》提出，“十五五”时期经济社会发展的主要目标包括“居民消费率明显提高，内需拉动经济增长主动力作用持续增强”。旅游业作为高附加值的服务消费，不仅具有显著的产业带动效应，也在促进服务业与制造业、文化产业等领域的深度融合中发挥重要作用。

根据文化和旅游部数据，2024年国内出游人次达56.15亿，旅游总花费5.75万亿元，同比分别增长14.8%和17.1%，已全面超越2019年疫情前水平。但快速复苏的背后也暴露出结构性问题：一方面，居民旅游消费呈现“价格敏感”与“品质追求”并存的特征；另一方面，行业供给在加速恢复中出现了“服务降级”、价格战等现象。

这种供需错配在一定程度上抑制了旅游消费潜能的进一步释放。

《建议》中“坚持扩大内需”的关键部署，以及“落实带薪错峰休假制度”“促进生活性服务业高质量、多样化发展”等具体举措，正是针对上述问题提出的系统性解决方案，其核心目标在于优化消费结构、提升服务溢价，推动旅游业由“规模驱动”向“质量效益”转型，真正夯实其在扩大内需中的主动力地位。

围绕夯实旅游业内需主动力的目标，《建议》从供给与需求两端同时发力：在需求端，提出落实带薪错峰休假制度，解决居民旅游的时间约束，释放旅游消费潜能；在供给端，实施服务业“扩能提质行动”，要求“扩大服务业开放、深化监管改革，促进生活性服务业高质量、多样化、便利化发展”；其中“以放宽准入、业态融合为重点扩大服务消费”的表述，直接鼓励旅游服务的创新与多元化。未来，旅游企业可通过跨界融合与数智化转型，打造更高标准、更具韧性的服务体系，将旅游消费转化

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为稳定且可持续的经济增长动力。

二、文旅深度融合：从功能结合到体验升级

相较于“十四五”规划阶段的政策导向，《建议》首次将文化与旅游的关系提升至前所未有的战略高度，明确提出“推进文旅深度融合，大力发展文化旅游业，以文化赋能经济社会发展”。这抓住了当前旅游业发展的核心矛盾——高质量、个性化产品供给不足与传统观光产品相对过剩并存。

“十四五”期间，“文化搭台、旅游唱戏”的模式带动了文旅融合的初步成效，文化资源得到有效利用，客流和经济效益显著提升。然而，随着消费升级，市场需求出现变化：文化体验需求快速增长，但产品同质化、浅层化问题依然突出。消费者不再满足于“看戏”，而希望“入戏”——即获得更具沉浸感与文化厚度的体验。因此，《建议》提出的“文旅深度融合”，实质上是“以文塑旅、以旅彰文”的深化，要求文化从辅助元素转变为旅游产品的核心内涵。

实现这一深度融合，需要文化与科技的双重赋能作为创造高质量供给的关键抓手。一方面，强调深化文化资源的挖掘与创新性表达，推动旅游业从单纯的经济活动向文化传播与文明交流功能延伸。另一方面，则须运用智慧旅游、沉浸式体验、数字化展示等新技术，强化内容的场景化转化，催生出“新产品、新业态、新空间、新场景和新功能”。在“十四五”期间已重点布局的定制化旅游、康养旅游、冰雪旅游、老年旅游及乡村旅游等细分领域，或将在“十五五”期间获得更系统的政策支持，并依托深度融合实现整体产品体系的高质量迭代升级。

三、入境游补齐短板：从政策应对到系统提升

《建议》不仅关注国内循环，也对旅游业的国际交流功能提出了更高要求，提出“拓展入境消费”，并“提升入境游便利化国际化水平”。

2023年，入境旅游市场复苏远滞后于国内游和出境游，根据文化和旅游部数据，访华外国人次仅恢复至2019年的三成左右，成为旅游业全面恢复的最短板。国家随即在2023年底陆续推出多项便利化措施，包括扩大单方面免签范围、优化移动支付环境、恢复和增开国际航线等，以改善外国游客在华体验。随着相关政策的