农村社区互助养老的组织基础研究.docVIP

本文根据参与农村社区互助养老模式的主导主体不同，区分外生型和内生型农村社区互助养老两类。前者主要是指由政府主导建立或由市场主体承担的社区互助养老实践，后者主要指由村级组织或村庄内的自组织牵头建立的互助养老模式。

在外生型互助养老实践中，尽管村级组织也发挥着管理和运营作用，但推动者主要是政府，且相关实践需要受到政府的监督和考核。接下来，我们分享两个外生型互助养老案例，探讨这类养老模式的实践与困境。

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政府主导型农村社区互助养老：“标准化”运营的困境

2013年，陕西省出台了《关于推进农村幸福院建设的意见》，明确了幸福院的主要服务对象是70周岁以上孤寡老人、空巢老人和散居的五保老人等，提供的服务主要包括日间照料、就餐、文化娱乐、精神慰藉等。幸福院由村民委员会进行管理，幸福院建设也由村委会多渠道筹集资金，各级福彩公益金给予一定补助。到2020年，陕西省已建立农村互助幸福院12132个，覆盖了71.29%的行政村。

尽管官方文件中明确说明，幸福院建设的基本原则之一就是村级组织主办，政府的角色是提供资金支持和进行指导，但在实际运行中，政府的实际介入更多，政府主导的特征十分鲜明。在陕西省的幸福院建设和管理中，政府主导的优势和短板都十分清晰。

从陕西省里县的调研情况来看，这种幸福院有两方面的优势。

一方面，省政府的大力推动和资金支持使幸福院在全省范围内得到推广，非一村一社的零星实践，覆盖面较广。当地幸福院是由民政部门牵头、村委自建/自营的非营利机构，建设幸福院所需的资金、土地皆由村两委协调。对于达到标准的幸福院，民政部门会给一定的建设补贴;同时，民政部门还承担了幸福院的人员开支和水、电等运营成本。由于有政府的大力资助和村集体无偿供给的土地，老人付出的成本并不高。具体而言，以里县黄山村为例，该村每个老人每月交260元的伙食费，院方提供一日三餐，每个老人每天的伙食费不到10元。

另一方面，由于幸福院由村委会管理，村两委也动员村民捐款捐物。在黄山村，每年中秋、重阳、腊八等节日都会有村民、村干部主动捐赠财物，用于幸福院的老人改善伙食;村里的理发店免费给老人理发;丰富老年人日常活动等事项。

不过，这种政府主导的互助养老模式也存在局限，主要在于政府主导下的“标准化”提高了幸福院的运营成本，一定程度上消解了互助养老的“互助”优势。

第一，幸福院建设的“标准化”使其建设成本高，服务人数却十分有限，甚至对不参与老年助餐项目的老人有一定的排斥性，限制了互助养老内容的拓展。

以黄山村为例，该村幸福院是与村委办公楼同时建成的，幸福院的建设成本大约为150多万元(达到标准后民政局补贴了42万元)，是全市的标准化幸福院。其“标准化”主要是指硬件设施上的标准化设置，例如，配备活动室、厨房、餐厅、午休床位、卫生室等。

标准化幸福院的重要指标之一就是幸福院配备村卫生室和村医，这主要是为了应对老人的突发健康状况。黄山村的幸福院紧邻着该村卫生室，因此可以达标;但受到土地的限制，当地很多村的幸福院没有邻近村卫生室而建，达不到标准化的要求。黄山村幸福院共有15张床位，主要供老人午休，老人日间也可以在这些房间活动;有一间厨房、一间棋牌室、一间餐厅，不过棋牌室能容纳的人数大约只有20人左右。

该幸福院自2018年9月18日（重阳节）开始运营，2018、2019年服务人次分别为47人、48人(全村60岁以上的老人共403人)，长期在幸福院吃饭的人数为25人左右。从结果来看，投资100多万元建成的标准化幸福院，目前仅能服务几十位老人，效率是偏低的。同时，幸福院的标准化客观上也造成了对其他老人的排斥，由于幸福院的设施较好，有空调、地暖，且能容纳的人数有限，因此不去幸福院吃饭的老人也不好意思去幸福院休闲娱乐。

尽管幸福院的设施十分现代化，但在这种情况下，幸福院只是一种物理空间，而缺失了社会交往的功能，未能发展成一个社会空间。在这种情况下，互助养老被简约化为老年助餐，而失去了更丰富的社会含义，尤其是在互助养老的过程中来重建村庄社会的意义。

第二，人员配置的标准化也使幸福院的运营成本偏高，且没能有效调动村庄内部的资源，使幸福院的运作与村庄社会相疏离。

按照民政部门的设置，一个幸福院的运营必须配置厨师1名、保洁员1名、院长1名，院长主要负责安排伙食和采购，3人的工资均为每月1800元，由地方财政支付，这部分成本每年近6万多元。此外，民政部门每季度还为每个幸福院拨付2500元的办公经费，采取实报实销的形式报账支出。也就是说，民政部门每年为每个幸福院支出的成本是7万多元。正因为运营成本有刚性，因此幸福院的服务人数要达到一定规模才有效率。

在里县，服务人数达15人以上的幸福院才能获得民政局的运营补贴。黄山村所在的镇一共有30多家幸福院，大约有10多个没能达标，面临被关闭的窘境，这些幸福院大多处在山区