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共管理学（修订版）

第1章公共管理导论

1.1公共管理的意义

皮瑞和克莱姆的观点

公共管理一种新的途径，它是传统公共行政的规范性取向以及一般管理制工具

取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理这是为

职业的实践者，而非政客或政治家。

卡尔森和欧尔曼的观点

公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究……它将人力、财力、物资、信

息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。卡尔森和欧尔姆还

对公共管理与公共行政的不同进行了说明。

奥托、海蒂和沙夫里茨的观点

公共管理是公共行政或公共事务的一部分，是综合了公共行政的方案设计与组

织重建、政策与管理规划、经由预算将公共管理进行资源分配、财务管理、人力资

源管理的各种方法与艺术。

波茨曼与史陶斯曼的观点

公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和

任务是具有共通性的。但公共管理的主要领域在政治系统下，一旦政治权威进入管

理戏局，管理的游戏规则就会改变。在他们看来，公共管理含有战略意义，并且更

有弹性。

休斯的观点

与管理相比，行政的范围更狭小、功能更有限，因此，从公共行政到公共管理

的变化意味着理论和功能的变化。公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序，而公

共管理包括得更多。公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结

果而承担的责任。

本书对公共管理的理解

共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经

济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，

从而实现公共的福祉与公共利益。

共管理学（修订版）

1.2公共管理学的发展与研究途径

1.2公共管理学的发展与研究途径

公共管理学的发展

公共管理学这一名词首次出现在20世纪30年代，当时行政学者古利克主张将管

理主义与公共性目标相结合。在英国，1968年的富尔顿报告也表达了同样的观点。

具体来说，导致公共管理学产生的主要原因，既有学科发展方面的因素，也有现实

的背景。

公共管理的研究途径

依公共管理学者波兹曼的观点，尽管研究途径及理念有各种差异，但就概念的

演进而言，大致可以分为两种研究途径，即公共政策的途径（publicpolicy

approach，简称P途径）以及企业管理途径（businessapproach，简称B途径）。

公共管理学的特质

1.公共管理是以整合性的概念。

2.公共管理是将私部门的管理手段运用于公部门。

3.公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计

为焦点。

4.公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理。

5.公共管理强调价值调和与责任。

6.公共管理关注政府改革和政府再造。

7.公共管理是以科际整合的研究领域。

1.3公共管理的特质以及与私部门管理的区别

政治权威与经济权威

公共管理以国家强制力为后盾，具有公权力，私组织则没有。公部门的权威来

自制度与法律的授予，而私部门则是来自经济性的市场力量。

多元制衡与自主性

多元制衡与自主性

共管理学（修订版）

公共管理只有有限的管理自主权但却有着复杂的政治界面，而私部门管理则由

相对充分的管理自主权。

公共利益与私人利益

政府具有促进和实现公共利益的义务和责任。这是公共管理区别于私管理的一

个重要特征。而私营企业和组织往往是个人利益最大化的追求者。

法的支配与意思自治

法的支配与意思自治

对于政府而言，凡是法律未允许的便是非法的。而对于私领域的管理而言，法

无禁止即自由。

政府与市场

公共管理与私部门的管理的一个最重要之处在于政府与市场的区别与差异。这

种差异主要表现在：垄断与市场；公共产