预算过程的政治：使权力运转起来.pdfVIP

第 62卷 第 6期 武 汉 大 学 学 报 (哲 学 社 会 科 学 版 ) V0I．62．No．6 2009年 l1月 WuhanUniversityJournal(Philosophy SocialSciences) NOV．2009．852～859 预算过程的政治：使权力运转起来 於 莉 [摘 要]如果不理解预算政治，任何对正式预算过程的说 明都是不完整与误导性的。但 是，何谓预算政治或预算过程的政治?对于这个 问题，开启 了公共预算之政治学研究视角先河 的美 国公共预算专家瓦尔达沃夫斯基并没有给出明确的解答。对预算过程的解释有必要回归 到 “权力”这一历久弥新的路径上来。只有这样 ，我们才能理解预算过程是如何建构起来 的。 [关 键 词 ]预算政治；预算过程；预算权力结构；建构 [中图分类号]D0I [文献标识码]A [文章编号]1672—7320(2009)06—085208 如果不理解预算政治，任何对正式预算过程的说明都是不完整与误导性的_l】(第324页)。但是，何谓预 算政治或预算过程的政治?对于这个问题 ，开启 了公共预算之政治学研究视角先河的美国著名公共预算 专家瓦尔达沃夫斯基(Wildavsky)并没有给出明确的解答。不过有一点可以确定的是 ，瓦尔达沃夫斯基并 没有以权力为核心概念来架构他的预算理论，这使得瓦尔达沃夫斯基失去了将预算权力的结构性特征、预 算参与者的行动和预算过程的建构性特征联系起来考察预算政治的机会。本研究更倾向于回归到 “权力” 这一历久弥新的路径上来解释预算过程的政治 ，并将阐释预算过程的政治性本质的努力集中在预算过程 中 “权力于约束条件下行使”这一核心问题上。年复一年发生的预算过程背后是一个具有结构性的权力。 预算权力结构既约束着预算过程中参与者 的行为，又被预算过程中的参与者不断塑造着。正是在这个意 义上 ，看似周而复始的预算过程，在大多数时候便是如此潜移默化地被 “建构”着 。 一 、 预算过程的政治 ：瓦尔达沃夫斯基的 “遗产” 尽管很难准确考证预算实践者们对于公共预算与政治间关系的认识从何时而起，但对于公共预算 研究领域而言，至少在瓦尔达沃夫斯基(Wildavsky)1964年出版那本经典著作—— 《预算过程的政治》 之后，几乎就很少有人会去质疑预算过程 的政治性本质了。虽然瓦尔达沃夫斯基描述的是美 国联邦政 府 的预算过程 ，但他对政府预算作出的解释让我们对预算过程政治性本质的认识超越 了国界 ：“预算是 以货币形式表现的政府活动。如果政治被部分地视作是那些将决定国家政策的偏好之间的冲突，那么 预算就记录了这一斗争的结果 。如果有人问，谁‘得到了政府必须给予的东西’，那么一个特定时刻的答 案将及时地记录于预算中。如果有人将政治看作是政府动员资源 以解决紧迫问题 的过程 ，那么预算就 集中反映了这一努力 。”_】(第5页) 然而，对于预算 “政治”的含义 ，瓦尔达沃夫斯基并未作 出明确的解释，诚如其在 《新预算过程 的政 治》第二版序言 《扩展预算的政治意义》一文中所指出的，此前他其实在界定 “政治”的问题上采取了回避 的策略n(第xxiii页)。除了明确告知人们该书 “将预算作为政治问题”来研究，对于预算政治的诠释在很 大程度上仅仅是通过上述那段有关何谓 “预算”的经典解释来实现的。而其经典的渐进预算理论则进一 步将预算政治带人一个有关预算增量的冲突以及最终能够达成一致意见的解释路径上 。由于在预算过 收稿 日期 ：2009—0326 作者简介：於 莉，华南师范大学公共管理学院讲师，管理学博士；广东 广州 510006。 基金项 目：国家社会科学基金项 目(osczzo14) 第 6期 於 莉 ：预算过程的政治：使权力运转起来 程中，关于财政资源分配的决策在横 向层面上是相对独立 的，即支 出机构的预算仅依 自身 “基数”“渐 进”，因此 ，预算 中由竞争所导致的冲突就会被最小化 ，进而保证预算过程 的稳定性l2(第859页)。与此 同时，相互调适的渐进主义过程总是围绕着加强参与者的角色和期望而建立 ，支出机构期望建立一个基 数然后慢慢扩大它，因此他们的策略就是呼吁适度 的增加 【(第490