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提升立法质量的必然选择 ——论辩论机制引入地方人大立法的必要性 一、引言：问题的提出 立法是建设法治社会的逻辑起点，立法产品的质量直接关系到法治建设水平和成效。因此，保证立法产品质量是完善立法体制的应有之义。2008年9月9日，深圳市人大常委会举行《深圳经济特区无线电管理条例(草案)》立法听证会。与以往不同的是，这次听证会第一次引入了辩论机制。根据披露的信息：听证会上，近40位律师、与无线电相关的各类利益主体代表与会，就相关热点问题展开了激烈辩论。由于争辩激烈，会议不得不限定每人5分钟发言时间，几位代表还因超时被“提醒”。听证会结束后，辩论意见将整理、合议，五日内上交深圳市人大常委会。深圳率先在全国尝试“有辩论的听证”形式，这是我国地方人大常委会进一步创新立法机制，扩大公民有序参与立法，推进科学立法、民主立法的一次积极探索，受到了社会各界的广泛关注和好评。广大报刊、媒体对此进行了深入报道，大量评论。有人认为，让不同的声音在讨论中走向真理，是现代民主政治的核心价值，是提高立法质量的根本，是未来立法改革的方向。 立法辩论制度作为现代国家立法体制的重要组成部分，以民主和科学为支撑，着力促进开放性立法体系的形成，成为现代法治国家不可或缺的环节。立法辩论制度产生于西方政治文明，发端于英国议会制度，以“三读”程序为载体，以对多元化利益的尊重，对平等、自由的追求为价值内核。本文笔者从讨论立法的本质入手，提示充分的利益博弈对实现立法正义的重要性，指出立法辩论作为利益博弈公开化的重要形式是提高地方人大立法质量的必然选择，尽而提出立法辩论机制的保障性措施及制度设计。以此拙见，为纪念地方人大成立30周年献礼！ 二、立法正义：利益博弈均衡 法律的实质是对利益的分配，一次立法即是一次对利益相关者的利益分配。亚里士多德指出，法治应包括两层含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律，可见“良法”是法治的基础。在当前社会利益多元化的时代，衡量“良法”的重要标准之一，就是立法能够对相互冲突的各方利益作出均衡。约翰·罗尔斯指出：公正实际上是利益的协调和平衡，是通过博弈形成一种均衡。所以立法上如果能够对各种利益作出均衡，我们就实现了从分配正义源头掐紧社会公正的龙头。而这种均衡的实现则往往要通过利益博弈来调解各类利益的冲突，所以立法过程越来越多地表现为利益博弈的过程。通过不同利益群体的博弈，找到一个兼顾各方利益的平衡点，达成共识，最终形成大家普遍遵守的法律准则。 过去，中国的公权力表现为一种高度一元化状态，最高权力的指令构成了全体行动的纲领，社会听命于政治，而政治一统，基本谈不上所谓博弈问题。近二十年来，多元利益和多元主体的形成，逐渐造成了由利益博弈来担当正义分配的机制之势，表现为从政策博弈向立法博弈的转型，其实质是利益博弈的法制化。 追寻近年立法的进展，如物权法、劳动合同法、企业所得税法、反垄断法等，会发现不同法律或其草案的背后，几乎都有一个共同点，即不同利益主体的博弈。中央党校教授李曙光梳理出当前立法博弈的特点：一是法律涉及的利益群体越多，博弈的程度越高。二是立法涉及的面越广、涉及的利益越多，往往容易被“搁浅”。三是对于焦点问题的解决往往是各个法律协调的产物。四是博弈主体的多元化。利益博弈进入立法领域，是旨在将利益上升为权利的努力，是从规则的被动接受者到主动参与制定者的觉醒，是从无序争利到有序博弈的进步。 三、辩论机制：利益博弈的公开 立法公平的关键在于充分博弈。各种利益主体只有经过充分的博弈，才能使在碰撞中实现妥协达到平衡。而辩论作为一种民主程序，无疑为立法过程中的充分表达、公平博弈提供了广阔空间。相对于以往一些立法运作，如发布法规草案并征集公众意见，立法辩论机制更能直观地反映不同利益群体(及代理人)的博弈过程，说白了立法辩论是利益博弈公开化的表现形式。利益集团并不可怕，利益并非不道德，关键是影响立法的利益博弈应是公开的。这样公开的博弈，使每个利益群体和利益相关者在舆论平台上公开地摆出自己的观点，公开利益、公开地争论、平等地在舆论框架内影响立法者。那些见不得人的利益就不敢提出来。从而使利益主体各方势均力敌，有助于实现利益均衡。这样公开的博弈，可以强化法律的认同力和执行力。只有认真对待公民权利、尊重民意的法律，才能赢得人民对它的信赖、支持和遵守。开门立法并且引入辩论机制，让人民的利益和诉求得到尊重，无疑有助于民众把它转化为内在的行为规则而去自觉遵守和维护，从而使法律的价值得以充分实现。 立法辩论不仅要明利弊，更重要的在于辩论能吸引更多的公众参与立法，让立法权的行使处于社会监督之下，有利于实现对公权力的制约，可以有效解决立法过程中的部门利益甚至立法寻租问题。而且，民众的参与可以校正现行选举制度下部分人大代表的代表性不足的弊端。