基于作业基础的人民银行费用预算定额体系研究专业论文.docVIP

基于作业基础的人民银行费用预算 定额标准体系研究 【摘 要】部门预算对于强化财政预算资金的管理至关重要。人民银行自2007年执行部门预算，采用逐级审批的指标控制模式。在此过程中，遇到了诸如观念障碍、体制障碍、机制障碍、胜任力障碍等难题，其中以缺乏科学可行的费用定额体系为核心结症。进而导致人民银行现行预算执行机制下生成的会计信息对外失却可靠性、对内失却相关性。而借鉴作业基础预算（ABB）（ABC）[1]。换言之，就是各个部门都编制本单位的预算，并且该预算由本部门机关本级及其所属各单位的职能机构预算组成。与传统的预算制度相比，部门预算主要优点如下：一是综合性较强，部门及其所属单位的所有收入和支出均纳入预算，加强了对资金管理的全面性和严密性；二是预算编制比较细化，各项支出都根据定员定额标准或通过项目分析计算等方法逐一确定，避免了执行过程中出现盲目性；三是采用零基预算（zero-based budgeting）2000年开始才在中央各部门编制以部门为主体的预算，此后逐步在全国范围内铺开。人民银行自1994 年实行独立的财务预算管理制度以来，预算管理改革经历了三个发展阶段：[2] 1. 传统“基数法”预算模式（1994 年2001年）：即在分配各部门的支出指标时，按照基数加增长的原则，在基期年（即上一年）的支出基数上简单加上一个增长比例。基数法未充分考虑实际业务发展需要，而是根据前期数据和经验编制“约当”的预算，一方面容易造成预算批复和实行需求脱节；另一方面助长了“多支出争基数，上项目求增长”的想法。 2. 全账户预算管理模式（2002年2005年）：即上级给下级核批费用时，对每个科目下的每个账户都核定具体指标，各账户之间不准相互串用。该模式虽能有效控制预算资金的支出，但囿于经费支出定额体系尚未建立、年终下达全额预算指标不合理等因素影响，容易造成预算帐户之间结构不合理的矛盾。 3.部门预算管理模式（2006年—至今）：即人民银行作为一个部门，实行一本预算。该模式要点为：预算支出划分为基本支出和项目支出两类，基本支出按照定员定额标准核定，项目支出按照具体项目逐项核定。按照财政部对人民银行财务预算改革的要求，2005年人民银行财务工作开始纳入部门预算2006年试运行2007年正式执行。 人民银行执行部门预算管理存在问题 （一）观念滞后于部门预算管理要求 部门预算具有较高的严肃性，要求在预算编制环节就要努力提高预算的准确性和预见性。但目前基层央行预算观念不适应新形势要求，主要体现在单位领导重视不够、财务人员编制技能不足、业务人员“事不关己高高挂起”以及普遍存在的“重预算分配、轻预算编制”现象。 （二）指标管理模式弊端积重难返 人民银行财务管理现实行“指标管理”模式，不同于一般预算单位国库集中支付、实拨资金等财务管理模式。指标管理模式可硬性控制各项预算支出，但该模式功效发挥有个核心前提：业已建立一套可学可行的预算定额标准体系。如预算定额标准未建立、或标准混论、或标准不准确，指标管理将失去理论和实践基础。人民银行现行指标管理模式主要弊端有二：一是剩余指标不可跨年使用，一方面造成各单位无“挖潜节流”动力，另一方面年底“突击花钱”和“集中调账”成为人民银行财务管理中的两大怪象。二是指标结构矛盾激化，即人事部门核准的工资计划和财务部门核批的人员费用指标严重脱节。以笔者所在单位为例，仅2011年9月份已执行工资计划超过核批全年人员费用，占比105%（invisible）（executive）（participating budgeting）[3]目前，人民银行预算编制基本以财务部门为主导，业务部门被动参与。根据“财权事权分离”原理, 恰当的预算编制流程应该是各业务部门提供基础数据，财务部门以此为素材，再编制综合部门预算。业务部门提供的基础数据是建立预算定额和编制预算的一手资料，离开业务部门的基础数据，财务部门编制出来的预算就缺乏依据。但在实际编制过程中，各业务部门往往有两种不利趋向：一是抱着“事不关己高高挂起”的心态，认为预算编制只是财务部门的事情；二是胡乱编报业务计划，造成预算过于松弛（budget slack）2007年执行部门预算后，较以往预算编制要求更高，但相关学习和培训却并未跟进，造成预算编制的相关人员素质严重滞后于实际需要。 （六）预算资金考核机制缺失 一方面，人民银行执行部门预算的历史较短，预算支出的绩效考核机制尚未建立；另一方面，人民银行指标管理的财务模式和收付实现制的核算基础一定程度上阻碍了“成本-效益”的绩效衡量。考核机制缺失，造成预算执行单位的“重分配、轻编制；重争取、轻管理”现状，使得财政资金的使用效益低下。 三、人民银行预算管理的核心困境解析 上文阐述了人民银行在编制和执行部门预算中存在的问题，可作如下归纳：观念层面