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第二章 传统行政模式 浙江大学公共管理学院 胡税根 传统行政模式时期 在早期，公共行政由效忠于领导者的业余人员来实施，强调“君要臣死臣不得不死”的人身依附关系 后来，公共行政成为一种专门职业，它需要由明确的、以功绩制为基础的公职人员（civil servant）来实施 公务员为公众服务，是一种高尚的职业，它需要的是可以成为特殊的行政精英的最优秀人才，其行为需要遵循着法律和已被确认的惯例。 行政部门处于政治领导的正式控制之下 建立在官僚制的严格的等级制模式的基础之上 由常任的、中立的和无个性特征的官员任职 只受到公共利益的激励 不偏不倚地为任何执政党服务 仅仅是执行被政治官员决定的政策 契诃夫与《变色龙》 奥楚蔑洛夫这样一个官职低微、语言粗俗、当众出丑的小警官，在小说描写的故事发展过程中，不仅没有一个人对他表示愤怒、鄙视和嘲笑，相反人们倒是怕他、服从他、恭维他。他对狗和赫留金的态度出尔反尔地变了五次。 美国威尔逊的政治行政两分法 英国1854年《诺思科特—特里维廉报告》 弗雷德里克·泰勒的理论 德国的马克斯·韦伯的理论 梅奥的人际关系理论 古立克的七职能论 诺思科特—特里维廉报告 1854，英国发表诺思科特—特里维廉报告，该报告建议在英国进行政府人事改革 1870，英国发布枢密院令 这两个文件标志着英国“公共服务以功绩制为基础的任命制度的开始和庇护制的逐渐衰落”，成为传统公共行政模式的开端 此后，英美两国相继进行了文官制度改革 但它现在正被取而代之 虽然它并没有突然间消失，它的因素也仍然存在 但是，它的理论与实践现在已被认为过时了，且不再适合迅速变化的社会需要。 本 章 内 容 第一节 早期的行政 第二节 19世纪的改革 第三节 传统模式存在的问题 第一节 早期的行政 公共行政历史漫长 与政府同步发展 格拉登:自从有了政府，就有某种形式的行政存在 古代公共行政案例 最早的行政系统出现在古埃及，主要是为了治理尼罗河每年一度的洪水、管理灌溉和建造金字塔。 中国在汉朝时期（公元前206至公元220年）信奉儒家学说，治理政府的人不是根据出身而是根据品德和能力选拔出来的，其主要目标是使人民安居乐业。 在欧洲，各个帝国——希腊、罗马、神圣罗马、西班牙等等——首先是“行政帝国”，由中央通过规则与程序实施控制。韦伯认为，中世纪“现代”国家是“伴随着官僚制结构的发展”而发展的。 古代行政模式（早期行政模式）的特点 以效忠于国王或大臣等特定个体为基础，而不是“非人格化的” “非人格化”以合法性和效忠于组织和国家为基础 早期的行政实践常常导致谋求个人利益的腐败或滥用职权 对于那些想被国家雇佣的人来说，求助于恩赐或裙带关系，依靠朋友或亲戚找工作，或者花钱买官，都是司空见惯的事情 个 案 在早期殖民地悉尼，海关官员个人可以得到所收关税的5%，“任何因闹事和妨害治安而被逮捕并关押在监狱的海员”要付给警察一先令 在19世纪的大部分时期，美国存在着所谓的行政上的“政党分赃制”，它来自于这样一个谚语：“战利品属于获胜者”。当一个新的政党选举获胜以后——这适用于从地方选举到总统选举——从高层到低层的每一个行政职位都由获胜政党任命的人占据 政党分赃制 19世纪30年代安德鲁·杰克逊总统时期，政党分赃制达到黑暗的顶峰 政党分赃制产生了许多严重后果： 19世纪大部分时期伴随着政府更迭而产生的周期性震荡； 公共行政与政治和不胜任普遍联系在一起； 行政部门与立法部门在任命方面的冲突越来越多，这种冲突导致1968年对一位美国总统的弹劾； 求职者对总统提出了几乎难以置信的要求——对州的行政部门和地方政府亦然——尤其是在选举之后。 这种体制效率既低，效能亦差。 第二节 19世纪的改革 传统模式的产生最早可追溯到19世纪中期的英国 1854年，英国《诺思科特—特里维廉报告》建议说，“公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低等级的年轻人来执行”，他们通过“确立一种适当的职前考试制度”来选拔。该报告还建议：取消恩赐制，取而代之的是，在中央考试委员会的监督下，通过公开的竞争性考试招募人员；对中央各部门的公职人员进行重组，以分别从事脑力工作与机械工作；通过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补较高层次的职位 《诺思科特—特里维廉报告》标志着公共部门以功绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的逐步衰落 英国19世纪中期的改革对美国的观念产生了影响。 1881年，加菲尔德总统被一名失望的谋求获胜党公职的人所暗杀——暗杀者认为，他曾被许诺获得一个文职雇员职位——这一事件进一步推动了已经开始的改革运动。 在1883年，通过了《文官法》（《彭德尔顿法》），该法成立了一个由两党成员组成的文官委员会， 《彭德尔顿法》主要内容 传统行政模式的推动者 明确的、专业化公职人员 根据功绩招募