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“十四五”固定污染源排污许可证管理制度改革研究

摘要：“十三五”时期我国基本建立了掩盖全部固定污染源的企业排放许可制度，需要通过进一步深化改革完善以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系。本文讨论提出了“十四五”时期排污许可制度改革的思路和重点，认为要强化与现有固定源环境管理制度的统筹连接，建立基于“改善环境质量”的许可限值响应机制，完善排污许可信息共享平台，严格排污许可证后监管，夯实法律基础保障。

引言

排污许可制度是我国固定源环境管理制度改革的重大政策。2015年12月，国务院印发《“十三五”生态环境爱护规划》，提出“十三五”时期要“建立掩盖全部固定污染源的企业排放许可制度”。2016年11月，国务院办公厅印发《掌握污染物排放许可制实施方案》，明确2020年完成掩盖全部固定污染源的排污许可证核发工作。截至2019年9月10日，全国共计核发火电、造纸等36个重点行业排污许可证6.7万余张，登记企业排污信息4.3万余家。排污许可证是一项精细化的管理手段，改革胜利的关键是要做好制度建设与实施落实。本文在分析目前我国排污许可证制度改革进展和面临问题的基础上，紧密围绕固定源“一证式”环境管理模式的排污许可证制度内涵，从提升当前固定源环境管理效能动身，系统分析了排污许可制度与现有事前、事中、事后三个阶段固定源环境管理制度做好统筹连接的方式和重点，提出“十四五”时期我国排污许可证制度建设改革思路与重点，为深化排污许可制度创新供应管理技术支撑。

1“十三五”时期我国排污许可制度改革取得显著进展

“十三五”时期，我国高度重视加强排污许可制度顶层设计，强化排污许可制度实施技术力量，推动和规范排污许可证核发，法规体系和技术体系不断丰富完善。排污许可制度改革取得了重要突破。

1.1排污许可证核发工作进展较好

截至2019年9月10日，全国共计核发火电、造纸等36个重点行业排污许可证6.7万余张，登记企业排污信息4.3万余家。管控大气污染物排放口24.89万个（主要排放口4.85万个，一般排放口20.04万个）、水污染物排放口5.14万个（主要排放口3.31万个，一般排放口1.83万个），全国约2.6万家企业提交了排污许可执行报告，“十三五”时期全国“建立掩盖全部固定污染源的企业排放许可制度”的规划目标估计可以完成。

1.2初步建立了较为完善的排污许可法规体系

2016年11月，国务院办公厅印发《掌握污染物排放许可制实施方案》。2018年1月，原环境爱护部印发了《排污许可管理方法（试行）》，规定了排污许可证核发程序等，细化了生态环境部门、排污单位和第三方机构的责任。为进一步提升排污许可制度的法律位阶，2018年11月生态环境部办公厅印发了《关于公开征求〈排污许可管理条例（草案征求看法稿）〉看法的通知》，基本建立了较为完善的排污许可法规体系。

1.3构建了较为健全的排污许可技术体系

依据“十三五”期间排污许可制度按行业分步推动的要求，2017年原环境爱护部发布了《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》，包括《国民经济行业分类》中的32个大类和78个中类或小类，以及4个通用工序。2019年7月11日《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》原则通过，对原2017版管理名录进行了修订完善。目前围绕固定污染源环境管理全掩盖目标，已发布排污许可证申请与核发技术规范48项，污染源源强核算指南18项、自行监测指南14项、污染防治可行技术指南7项，排污许可技术体系逐步健全。

1.4推动排污许可证与现行固定源环境管理手段连接

主要集中在与环境影响评价、总量掌握制度的连接。一是统筹环境影响评价制度与排污许可制度的连接。2017年11月，原环境爱护部出台《关于做好环境影响评价制度与排污许可制连接相关工作的通知》，明确环境影响评价制度与排污许可制度连接的详细要求。二是统筹许可排放量与重点污染物总量掌握指标的连接融合。《排污许可管理方法（试行）》中明确“应当根据排污许可证规定的许可排放量，确定排污单位的重点污染物排放总量掌握指标”。

2深化排污许可制度改革面临的挑战

现阶段我国排污许可制度政策体系仍不够完善，面临着与现有固定源环境管理制度连接有待加强、实施力量尚未得以充分保障、法律体系不完善等挑战。

2.1排污许可制度与现有固定源环境管理手段连接不到位

2.1.1环境影响评价制度与排污许可制连接不充分

一是技术规范要求不全都。由于现行的环境影响评价技术导则与排污许可证申请核发技术规范在编制格式、污染物源强及数据核算方面存在差异，造成排污许可证申请、核发过程中难以与环境影响评价充分连接，企业对比环境影响评价文件进行排污许可证申报存在肯定难度，通常需托付第三方专业机构帮助完成。二是两者在详细连接过程缺乏顶层指导。我国环境