史密斯模型视角下个税专项附加扣除政策执行研究.pdf

史密斯模型视角下个税专项附加扣除政

策执行研究

（上海交通大学国际与公共事务学院，上海200030）

摘要：个人所得税专项附加扣除政策自落地实施以来，在减轻自然人税收

负担、促进社会公平方面取得了显著成效。但同时，政策执行过程中也暴露出一

系列问题。本文将史密斯过程模型引入个人所得税专项附加扣除政策执行有效性

的研究，分析政策执行过程存在的问题，并提出可行的建议。

关键词：史密斯模型；个人所得税；专项附加扣除；政策执行

一、问题的提出

经第七次修正的《中华人民共和国个人所得税法》确定了综合所得与分类

[1]

所得相结合的计征模式，并引入专项附加扣除政策。专项附加扣除政策的实施有

利于减轻纳税人尤其是中低收入群体的税收负担，更好地发挥个人所得税调节收

入实现社会公平的作用。专项附加扣除政策发挥作用的关键在于政策执行能否顺

利将政策内容转化为现实效果，本文引入史密斯过程模型对政策执行过程中的影

响因素进行分析。

二、理论模型及适用力分析

（一）模型内容

史密斯模型[2]提炼了影响政策执行的四个主要因素：

第一，理想化政策，指是否具有合法、合理、可行的政策方案，包括政策的

形式、类别、范围及社会对政策的认知等。

第二，执行机关，指承担政策执行的行政机构，包括机构的权力结构、人员

配备、工作状态、领导技巧、执行队伍情况等。

第三，目标群体，即根据政策决定需要调整行为的群体，具体考虑其组织化

程度、认知程度和过往的政策经验等。

第四，环境因素，指与政策生存空间相关的因素，具体包含政治环境、经济

环境、文化环境、历史环境等。

图1史密斯过程模型

（二）模型适用性分析

从近几年国内公共政策执行分析研究来看，史密斯过程模型已经广泛应用于

公共政策的各个领域。史密斯过程模型对我国个人所得税专项附加扣除政策执行

分析同样契合。

第一，理想化的专项附加扣除政策是促进政策有效执行的基础。理想化的专

项附加扣除政策必然要设计科学、合理，才能促进社会公平，真正减轻纳税人的

税负压力。

第二，政策的执行机构，即税务机关及其工作人员，如果对专项附加扣除政

策执行工作认识不够、理解不深、专业水平不足、或各条线配合不到位，那么必

然会影响执行的效果。

第三，政策的目标群体，即取得综合所得的纳税人，作为专项附加扣除政策

的直接作用对象，他们对政策的适应力、接受力对政策是否能够落地至关重要。

第四，良好的政策执行环境是专项附加扣除政策执行的有力保障。

图2史密斯过程模型在专项附加扣除政策执行中的应用

三、专项附加扣除政策执行研究

专项附加扣除政策执行以来已取得初步成效，许多纳税人享受到了政策红利。

但与此同时，政策执行过程仍存在不少问题。笔者依托史密斯模型展开分析，最

终确定了以下影响政策执行效果的因素：

（一）政策角度

1.扣除项目范围过窄

目前专项附加扣除政策设置的七个扣除项目基本覆盖居民的主要支出，但仍

存在很多不足。例如，“大病医疗”扣除仅允许纳税人扣除本人及其配偶或未

成年子女发生的符合扣除条件的医药费用支出，而未考虑到现实中某些纳税人可

能需要承担尚未工作或无工作能力的成年子女、父母的医药费用。

1.扣除金额“一刀切”

目前的六个扣除项目中除大病医疗为据实扣除外，其余均为定额扣除，其中

“住房租金”项目虽设三档扣除标准，但三档扣除额在绝对数额上差距不大，本

质上仍为定额扣除。定额扣除势必带来“一刀切”的问题，例如“住房贷款利

息”支出扣除标准为定额每月1000元，但在房产均价不同的城市，纳税人的房

贷压力显然有较大差异。

（二）执行机构角度

1.实际操作口径不完善

目前个税专项附加扣除政策的依据主要为《中华人民共和国个人所得税法》，

《国务院关于印发个人所得税专项附加扣除暂行办法的通知》等法律规章，但更

多侧重于条文解释，极少涉及具体操作口径；同时税务总局针对政策执行中的具

体问题做出的解答具有滞后性，且不能穷尽现实情形。

1.部分人员能力不达标

任何一项税务在政策执行过程中，税务机关及税务干部对政策的理解对于政

策执行效果有