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公共政策失败原因及策略 【摘要】公共政策执行是一项复杂的社会实践活动, 在政策实施过程中, 政策执行的有效性常常受到各种原因影响而出现执行活动“偏离”政策目标, 有些“偏离”是适度的, 有些“偏离”是过度的。公共政策执行过程中的“偏离”并不都是坏事, 有可能是制度创新, 创造性地执行政策, 是对目前政策目标的超越, 是更好的政策实现, 政策“偏离”达到了与政策实现的统使政策结果在整体上符合政策目标, 这是积极适度的政策“偏离”; 政策“偏离”也许是政策规避, 或许是部分实现了政策目标, 或许完全背离了政策目标,政策“偏离”与政策目标实现形成对立。 【关键词】公共政策/政策失败/政策偏离 一．公共政策执行相关理论 政策执行与政策失败的理论溯源公共政策是政府管理国家和社会公共事务的主要手段, 公共政策过程是政府过程的核心。作为一个动态的行为过程, 它包括政策制定、政策合法化、政策执行、政策评估、政策终结等具体过程, 而政策执行过程是政府政策过程的关键环节。随着我国社会的转型和体制的转轨, 致使政府的政策执行功能出现了障碍, 尤其是公共政策执行过程中出现了不少政策执行活动“过度偏离”政策目标的现象, 严重影响了公共政策的权威性和社会公共利益的实现。虽然目标偏离是政策执行的常态, 我们“无法要求政府行为的绝对理想化, 但也不能允许政府行为的随意化, 恰当的做法就是寻求政府行为特别是政治经济调节行为的‘适度’。”否则, 会削弱政策的权威性, 危害国家和人民的利益。因此, 应寻求减少政策执行活动“过度偏离”决策的措施, 力求决策与执行的有机结合。本文在假定我国政府的决策是合法正确的前提下, 主要探讨当代中国公共政策“自上而下”执行过程中出现的“过度偏离”政策目标, 进而导致不当甚至非法的政策执行现象。 政策执行研究的学术渊源来自于传统的政治—行政二分法。古德诺提到：“在所有的政府体制中都存在两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”[1] 若是通过经验去观察政治与行政的划分，确实令人感觉任何一个国家在治理的时候，所有事务都是政治性的。然而，如果将目的与手段、价值与事实、目标与工具、规范与实证进行区分，而且这种区分实际上是可以的，那么对政治与行政两者进行划分则有其必要，而且也是可能的。正是由于政治与行政的区分成为可能，所以早期行政学理论认为：在国家系统中，从横向来看，主要是立法机关、司法机关在发挥政治功能，行政机关功能是将政治功能具体化，使之得到执行，同时允许发挥自由裁量权进行创制。从纵向来看，行政机关内部官员可以分政务官（或称为政客）和事务官（或称为文官）两类。政务官主要从事确定路线、方针以及制定政策，人事任免和分配资源等具有政治性功能的事务。事务官主要从事将政务官的指示、政策具体化，使之得到执行的行政性功能。尽管各国国情不同而导致具体管理实践不同，但他们对于立法机关、司法机关与行政机关之间，行政机关内部的政务官和事务官之间这种政治与行政功能划分的基本精神和原则是一致的。与威尔逊所提倡：如果我看到一个杀气腾腾的人在敏捷地磨着一把刀子，我可以借用他磨刀的方法而用不着借用他可能用刀子犯谋杀罪动机的思路相呼应，同时代的韦伯关于官僚制的论述加强了政治与行政分离化的学术判断。政治与行政划分的原则拓展到政策研究的领域，为政策制定与政策执行相分离提供了理论支持，从而使政策执行作为一个独立的研究领域成为可能。 有趣的是，“威尔逊和韦伯的著述直到其首次出版几十年后才为人们所熟知，这种思想传播上的延误有时被用来论证传统的行政典范根本就不存在。”[2]之后，许多学者将政治与行政两者的划分绝对化了，认为实际上将两者区分开来既非常困难，也是不可能的。在1971年提出的题为《走向一种新公共行政学：明德布鲁克观点》的报告中，所谓的新公共行政学派表达了对政治行政二分法的强烈不满。新公共行政学的批判之声还未消停，政治行政二分法又迎来了新公共管理理论的猛烈批评。在新公共管理看来，传统的公共行政强调政治与行政相分离的假设是毫无意义的。实际情况是，行政具有很强的政治色彩，公务员与政务官之间的影响不可避免。 事实上，行政学的奠基者们从来就没有将政治与行政对立起来。古德诺认为：“政治功能与国家意志的表达和执行都有关系——与前者的关系是根本的，与后者的关系是第二位的”。“至于执行功能……无疑需要受到最终被委托来表达国家意志的机构的控制”[1]。尽管政策执行作为一个独立的研究领域由于两分法的出现而成为可能，却因为两分法本身一直受到批判使这种可能性游离于确定性，难以真正确定下来。基于这种游离状态，使得对政策执行的研究