城市化进程中行政区划调整的风险分析——基于制度性风险理论的视角.pdfVIP

ADMINISTRATIVE TRIBUNE 80 行政论坛 2017 年第 3 期 总第 141 期 城市化进程中行政区划调整的风险分析 ———基于制度性风险理论的视角 ◎谢宝剑 （暨南大学 经济学院，广东 广州510632） 摘 要：行政区划调整作为一项国家制度性重大决策，是城市化进程进一步推进的必然结果，其在实施过程中也蕴藏一系 列风险，对社会稳定和经济发展产生威胁。基于制度性风险理论分析我国行政区划调整可能引发的风险，主要表现在四个 方面：在政治层面上，行政区层级变动和经济增长的目标导向会导致政府合法性危机；在社会层面上，易诱发失地农民生存 风险和企业搬迁成本高等社会风险；在生态层面上，土地浪费和环境污染使得生态风险逐渐加重；在文化层面上，文化遗产 的破坏和文化认同性危机促使文化风险日渐凸显。要想保证行政区划调整顺利有效地实施，必须从提高政府合法性、建立 社会风险评估制度、建立生态风险防控体制和完善文化保护与传承机制等四个方面防范制度调整引发的风险。 关键词：城市化；行政区划调整；制度性风险；政府合法性；风险评估 中图分类号：D63-3 文献标志码：A 文章编号：１００５ - ４６０Ｘ （２０17 ）03 - 0０80 - 06 随着中国城市化进程加快，城市规模不断扩大， 看，我国县级以上行政区域调整主要以撤县改市、撤 城市发展空间不足的问题也日益突出。行政区划作 县（市）设区、区区合并等模式为主，城市化特征明 为直接影响城市经济发展的因素之一，行政区划调 显；县级以下行政区划调整主要有乡改镇、乡镇撤并 整成为扩展城市空间、进一步推进城市化的主要途 与镇改街等模式。 径。行政区划调整作为一项制度性调整，虽然有利于 （一）撤县设市 加快城市化进程，但同时也隐藏一系列结构性、体制 改革开放以前，我国主要实行“切块设市”的行 性风险，对政治、社会、生态、文化等方面都会产生负 政区划体制，不但人为地割断城乡之间的政治、经 面影响。本文正是基于制度性风险这一研究视角，剖 济、文化联系，而且出现了重复建设、管理困难等问 析城市化进程中行政区划调整可能引发的各种风 题。为解决“切块设市”的诸多问题，1983年“市领导 险，以期为我国制度调整中的制度性风险防治提供 县”行政区划体制开始试行，掀起了撤县设市的改革 参考。 浪潮［1］ ，如山西省撤销晋城县设立县级晋城市、江 西省撤销新余县设立地级新余市。到1994年年底， 一、城市化进程中的行政区划调整 除了海南省，其他各省（市）都试行了市管县体制，地 自改革开放以来，我国已经实行多次大规模的 级市和县级市数量急剧增长；相反，县的数量由 行政区划调整以适应城市化进程的需要，各级行政 1978年的2153个下降到1994年的1735个，被撤 区的数量均发生较大的变化，见表1。从演变模式来 销的县有相当部分被转型为市辖区。市领导县体制 收稿日期：2017-01-29 基金项目： 国家自然科学基金面上项 目“省际边缘区域整体性治理博弈研究”）；广东省自然科学基金项目“基于 2015A030313323 ）； 广东省普通高校人文社会科学重点研究基地——— 暨南 区域政策视角的广东区域经济空间结构优化研究”（ 大学广东产业发展与粤港澳台区域合作研究中心以及经纬粤港澳经济研究中心的资助 作者简介：谢宝剑（1982 —），男，广东五华人，副教授，从事区域治理与区域政策研究。 万方数据 行政改革 81 是以经济较发达的中心城市作为一级政权来管辖周 题。例如，大量的乡改镇导致城镇数量过多、规模偏小， 边的部分县和