中外政策性金融立法比较研究.docVIP

中外政策性金融立法比较研究 摘要：国外政府和立法当局普遍注重政策性金融的专门立法建设，有相应独立完善和系统的法律、法规，不仅在机构成立伊始就有法可依，而且还与时俱进地及时调整修改有关法律。相比之下，我国的政策性金融专门立法受内外因素的制约而严重滞后，并导致了政策性金融与商业性金融机构之间无序竞争等一系列不良后果。所以，必须借鉴国外在政策性金融立法方面的成功经验和惯例，结合中国国情，尽快构筑有中国特色的政策性金融立法机制。　　不可否认的是，在市场经济金融发展的总趋势中，应该充分发挥商业性金融的基础性、主体性作用，但与此同时，无论是从理论上，还是在实践中，无论人们承认与否，自古至今，政策性金融也始终不可或缺，其对经济发展和完善金融市场机制也发挥着一定的促进作用。二战后，国外政策性金融机构蓬勃兴起，其中一个比较显著的特征是，机构建设与法制建设同步进行，不同的政策性金融机构有不同的专门法律，而且这些单独立法与时俱进，具有一定的动态调整性特点。相比之下，我国政策性金融专门立法严重滞后，先天不足，这也是导致政策性金融机构一度经营亏损和无序竞争等问题的根本原因之一。　　一、国外政策性金融立法特征比较　　世界各国特别是西方发达国家的政策性金融专门立法，起步较早，发展的历史较长，在不断完善和调整中已逐步形成了比较成熟、完备、系统而又各具特点的政策性金融立法体系。其一般特征或共同做法比较如下：　　(一)把商业性金融立法与政策性金融立法放在金融法制建设同等重要的地位。各国立法当局，尤其是市场经济高度发达的国家，都很注重和落实政策性金融的专门立法，并严格地将金融类法规区分为针对商业性金融的一般银行法、证券法、保险法及期货法同针对政策性金融的单一的特殊的开发银行法、农业发展银行法、进出口银行法、住房银行法和中小企业银行法以及社会保障保险法和出口信用担保保险法等两大类。如在日本的金融法律体系中，不仅有适用于普通商业银行的《银行法》，而且还包括分别适用于各种类型政策性金融机构的专门法律。德国复兴信贷银行之所以被称为“健康的政策性银行”，一个根本原因是有《德国复兴信贷银行法》的有力保障与规范约束，业务开展有法可依、有据可查，既有充分的自主权，又接受政府部门的监督，与商业性金融也建立了融洽的业务合作与互补关系，银行的运作始终在健康的轨道上，贷款质量很高，坏账率为零。　　(二)先立法，尔后成立政策性金融机构。这主要体现于第二次世界大战后各国政策性金融机构普遍建立和逐步发展成熟的时期。20世纪初期，由于进出口等政策性金融机构立法史无前例，也可能是在当时出于“保密”考虑的一种“故意”行为，因而法规建设与机构建设未同步进行，尽管如此，事后还是“补”颁了专门法律，如《英国出口信贷担保法案》、《美国进出口银行法》。汲取了前车之鉴，在二战之后所普遍成立的各种政策性金融机构，如日本开发银行、韩国产业银行、印度进出口银行、泰国工业金融公司、克罗地亚重建和开发银行等，大都做到了先立法后建机构或立法与组建机构同步进行。即各国在根据需要建立某一政策性金融机构之前，毫无例外地都是先制定相应的政策性金融机构法，然后再依据法律的具体规定，建立政策性金融机构的组织体系，依法进行业务运营活动。此可谓“兵马未动，粮草先行”。　　(三)对政策性金融机构进行单独立法，而且大都采取法律的形式。从世界各国的政策性金融机构体系来看，因融资专业领域的细分而形成种类繁多的政策性金融机构，由于不同的机构有不同的业务范围及其运作规则要求，因而各国就分别对不同的政策性金融机构进行独立立法，并且是以一般法律而非条例等行政法规或部门规章的形式予以确立，每家政策性金融机构都制定有专门相应的政策性金融机构法律，也有的国家则是一个类型(如开发银行)由一部法律(如“开发银行法”)来规范，作为其设立和运作的法律依据。这些政策性金融机构法律大都以其所调整的政策性金融机构的名称来命名，如调整美国农产品信贷公司法律关系的是《农产品信贷公司特许法》，调整日本政策投资银行法律行为与关系的是《日本政策投资银行法》，调整日本国际协力银行法律关系的立法是《日本国际协力银行法》，调整日本农林渔业金融公库法律行为与关系的是《农林渔业金融公库法》，等等。这与不同的商业性金融机构都适用同一部普通银行法或保险法、证券法的现象截然不同。 　　(四)一国所有的政策性金融机构法形成政策性金融机构法律体系。一国有几家政策性金融机构，就分别制定有几部政策性金融机构法；而且在各国政策性金融机构法中还尤其明确除了专门法律外，还必须另外单独具体制定机构章程，从而这些政策性金融机构法与其他相关的法律法规制度，构成了该国具有内在统一、协调特性的政策性金融机构法律体系。比较典型的是日本，其政策性金融机构法律体系主要包括：《日本开发银行法》、《北海道东北开发金融公库法》(二者现