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公共性：公共管理研究的基础与核心 作者：王乐夫 陈干全 点击次数:1471次 ［摘要］:公共管理是由“公共”的和“管理”两部分组成，对公共性的研究有助于认识公共管理的基本内涵。文章阐述了当前公共性研究的契机或原由，并对公共性的由来和演变过程做了一番梳理。在此基础上，归纳了目前较为系统的有关公共性内涵及其实现形式的六种观点，并提出公共管理的公共性表现为主体、价值观、手段及目标的公共性等四方面。最后，进一步挖掘公共性与社会性的异同，从而奠定了公共性问题研究的方法论基础及现实意义。 ［关键词］:公共性 公共领域 公共精神 公共管理 社会性 ［来源］:社会科学 ［发表期数］:2003-4 一、当前“公共性”问题研究的契机 公共管理越来越受到理论界与实务界的重视，无论是在国外还是在国内。对一种新模式的研究，可以开掘的角度很多，诸如主体论、对象论、过程论等等。但是，既然把公共管理定义为“公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。”[1] 因此“公共性”就应当成为当前公共管理理论与实践研究的基础性内容之一。另一方面，就其现实性需要而言，随着公共管理作为一种新的公共部门管理范式在我国的研究渐趋深入，其“公共性”本质应当越来越受到重视。原因有两个，一是“公共性”的丧失，二是“公共性”的觉醒。 首先，公共管理在本质上异于私人部门管理，它更多地体现出“公共”的特性，然而目前存在的主流的公共部门的管理理论（新公共管理）有过分管理主义取向。表现为“公共性”的丧失。对此，欧文·E·休斯也认为，目前流行的管理主义有两大基础，一是经济学，二是私人部门的管理方法。经济学对于私营部门的管理是有效的，但运用到公共部门则完全是一种拙劣的构想。而对于私人部门管理方法，尽管公共部门可以借鉴，但不是毫无保留的沿袭，因为“管理主义在某些方面违背了公共服务的传统，不利于提供服务，在某些方面是不民主的，甚至其理论依据也值得怀疑。” 因此“公共管理并不是要广泛地、不加辨别地采用私营部门的方法。它所包含的内容是指需要发展一种独具特色的‘公共’管理”。[2] 这一观点在国内同样得到回应，张成福教授在其早期一篇研究公共行政的“公共性”问题的文章中认为，“现实代行政体系面临的最大挑战在于对于公共行政‘公共精神’的忽视乃至衰微”，这种忽视乃至衰微主要表现在：公共行政理论的非公共倾向，试图寻找既适合于私人管理，又适用于公共部门管理的普遍法则；公共行政基本价值的偏差，倾向于把效率视为公共行政的最终目的，而实际上现代公共行政的价值很大程度上在于促进民主社会所拥有的基本价值：自由、秩序、正义、公民利益和公共利益等；公共行政实践的误区，公共行政成为追求私人利益的手段。因此，现时代强调对公共行政的公共精神、公共性质、公共目的进行研究、反思，乃至于发扬与弘扬这种精神，既有科学研究上的意义，也有重要的实践价值。[3] ?其次，公民社会的日益成长，第三部门在公共管理中的作用越来越大，形成了强大的参与力量，这就要求公共部门在管理过程中更多地体现“公共性”，从而表现为某种程度上“公共性”的觉醒。譬如，一种成熟的理论认为，公共领域和私人领域都存在体现公共理性的力量，公共领域由于是公共权力活动的场所，因而天然地必须体现公共性。而私人领域是市民社会成熟基础上的产物，它发挥社会批判功能，体现参与和监督精神，因此它的存在有助于公共性的发扬（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。）。许多国内学者也认为，“经济的市场化或自由化推动着市民社会与政治国家分离开来而获得独立的存在和发展，在市民社会里，各种非官方的社团组织及他们活动于其中的非官方的公共领域也逐渐活跃起来。一般而言，自治原则、法治原则、个人主义、多元主义、公开性、公共性等被人们认为是市民社会特有的价值旨趣或规范基础。”随着第三部门的成长壮大，它在政治生活中起到有效抑制公共权力对社会公众的滥用，从而发扬民主行政理念，使公共管理更能体现为公众利益的本质目标（注：参见汪俊昌《我们今天应当怎样谈论市民社会》，《浙江学刊》1999年第3期。）。由此看来，当前对于“公共性”的研究，既是过去探索的延续，又具有现实紧迫性。　　　　二、“公共性”的由来及演变过程　　根据《辞海》的解释，“公”的中文含义为“公共；共同”，与“私”相对。《礼记·礼运》所言“大道之行也，天下为公”，即为此意。《汉语大辞典》中，“公共”意为“公有的，公用的，公众的，共同的”。因此，自古以来，“公共”的中文语义强调多数人共同或公用。也有人认为“公众”一词有两个起源：一是起源于古希腊词汇(pubes or maturity)，强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益。同时意味着具备公共精神和意识是