区域治理如何成为可能：以欧盟聚合政策（2007—2013年）评价为例.pdfVIP

2014年第3期总第 173期 No．3．2014 2014年 5月 Mav2014 区域治理如何成为可能： 以欧盟聚合政策 (2007—2013年)评价为例 喻 锋 孙卓圻 内容提要：作为一种社会范式的变迁，区域治理之所以能够成为可能，除了超国家、次国家、非 政府组织乃至个体等治理层级的责任的嵌入之外，政府组织的角色仍然不可替代，特别是演 进的公共政策仍然发挥着不可或缺的权能承接、关系协调和功能转化的作用。相应地，以政 策评价的多方参与和综合审视来确保治理的有效性，也提供 了一种治理 “落地”的显著证据。 欧盟作为一个区域治理的典范，其区域协调发展政策进程的实践业 已逐步超越了单纯的结构 关切，迈向一种新的以兼具内生性、整体性和综合性为特色的区域发展聚合；而聚合政策评价 的评鉴、导向和建构功能也由此促成了欧盟区域协调发展治理的实现。 关键词：区域治理 区域协调发展 欧盟 聚合政策 中图分类号：D73／77 文献标识码：A 文章编号：1003—3947(2014)03-0110—11 一 、 欧盟治理 中政策评价的体系性探索 一 定意义上讲，欧盟就是一个政策网络或政策共同体，其本身在演进和发展进程中形 成了独具一格的绩效评价文化。在欧盟机构内部的运作当中，1999年普罗迪 (Prodi)执掌 欧盟委员会实施行政改革也带来了 “新公共管理”理念 的普及与适用。新公共管理鼓励 设立独立的评价与考核机构，诉诸于欧盟监察专员 (Ombudsman)、欧盟审计院以及各类 专家则是欧盟特有的监督机制的范例。虽然这些机制可能使决策程序和政策的实施更为 繁琐，但它们的目标是使欧盟变得更加负责和透明。因此，一个富于实效的政策评价和监 督体系也是欧盟治理的重要 内容。作为一项重要的区域性公共政策，欧盟区域政策 (Re． gionalPolicy)的实施对于促进欧盟范围内的区域协调发展 ，实现经济、社会、地域和生态 的聚合有着十分重要的意义。相应地 ，对区域政策绩效的评价也成为欧盟研判其基本 目 标和利益诉求实现情况的主要标杆，以期更好地发挥区域政策在合理配置政策资源方面 作者简介：喻锋，政治学博士(中国一加拿大联合培养)，华南理工大学公共管理学院副教授。孙卓忻，华南理工 大学公共管理学院学生。 基金项 目：广东省哲学社会科学 “十二五”规划青年项 目(项 目编号：GD11YZZ032011)；广东省教育厅高校优秀青 年创新人才培养计划 (育苗工程 )项 目(项 目编号：wyml1016)；中央高校基本科研业务费专项基金 (项 目编 号：20BXZD03)。 · 公共治理 · 喻 锋 等：区域治理如何成为可能：以欧盟聚合政策 (2007～2013年)评价为例 111 的基础性作用 。 欧盟区域政策的制定和实施本身有意偏离了市场经济的规则，通过综合运用宏观调 控和财政、金融、行政干预等政策工具，来弥补市场机制在调节区域经济发展方面的缺陷。 虽然有关区域经济的规制理论主要着眼于经济战略行为，但其所映射的社会和政治结构、 社会关系与权力关系的机制化，也使其呈现出关乎社会整体进展的表现。同样，财产关 系、劳资关系、金融资本、资本扩展、流通状态等在区域社会经济嵌入式的网络治理架构中 也发挥着直接的作用(冯兴元，2002)。在区域政策的系统化过程中，不同利益主体的权 能显著不平等，因此，有关区域经济发展的决策空间极其有限或者不均衡；不少特殊情况 下，政治性因素对于区域政策进程依然保持很大的影响力(MoulaertMehmood，2010)。 欧盟区域政策的政策过程囊括了政策决策、执行和监督的一整套政策网络，配置有针 对性的政策工具，并附以公正合理的政策评价，从而推动了相关政策资源在成员国之间、 地方之问以及欧盟各个机构之间的高度流动性。政策主体和权威的分散化与政策过程的 扁平化往往伴随着这种流动性，这是与传统的以权力控制为核心的政体及政治进程完全 对立的(MacKenzie，1986)。正是在欧盟治理的范式中，欧盟区域政策才得以超越传统的 成员国政