都市山区建设用地增减挂钩可行性研究——基于土地覆被与耕地利用的视角.pdfVIP

Resources Science 第35卷 第7期 2013年7月 2013，35（7）：1398-1406 Vol.35，No.7 Jul.，2013 文章编号：1007-7588（2013）07-1398-09 都市山区建设用地增减挂钩可行性研究 ——基于土地覆被与耕地利用的视角 朱凤凯，张凤荣，朱泰峰，李 灿，高 阳 （中国农业大学资源与环境学院，北京100193） 摘 要：作为现阶段农村建设用地整治的重要手段，城乡建设用地增减挂钩（简称“挂钩”）在各地实践中取得 了不少经验，尤其在用地指标短缺、村庄空心化严重的平原区效果显著，而在都市山区特殊的资源条件和土地覆 被、利用形态下能否适用，还有待进一步探讨。本文以北京市门头沟区为例，结合遥感影像、GIS分析和实地调研， 从土地覆被和耕地利用的角度，对城乡建设用地增减挂钩实施的可行性进行了分析和讨论，结果显示：①由于地类 调绘的影响，山区农村居民点和采矿用地地类统计面积和地表覆被面积的不一致，造成增减挂钩实施过程中建设 用地的“拆小建大”和生态用地的面积损失；②山区耕地后备资源少，且坡度大质量低，城乡建设用地增减挂钩的实 施会加剧耕地占补质量的差距，同时，种植业比较效益的低下和耕作半径的扩大也会影响农户土地利用决策，造成 耕地撂荒，致使增减挂钩的社会效益也难以保障。最后，提出山区农村建设用地整治的关键是在保护生态环境的 前提下，结合资源优势、村庄产业类型和发展趋势，优化建设用地配置，提高土地利用效益。 关键词：城乡建设用地增减挂钩；土地覆被；生态效益；耕地质量；农户利用决策 [5-7] 1 引言 指导下的整理潜力和模式探讨 ，为本文的研究提 随着我国城市化水平的不断提高，城镇建设用 供了一定的理论和经验。然而，对于增减挂钩项目 地的飞速扩张，过度占用耕地已经威胁到粮食安 实施的可行性和效益的研究，通常集中在项目投入 全，为了协调“吃饭”和“建设”两大问题，国土部提 产出的资金平衡、财务分析和实施后效益评价的指 [8-14] 出城乡建设用地增减挂钩政策（以下简称“增减挂 标体系等方面 ，而很少有从城乡建设用地增减挂 [1] 钩实施的资源保护背景对项目实施适宜性与可行 钩”或“挂钩”）。增减挂钩为统筹经济发展和资源 与环境保护，统筹城乡发展和保障土地利用规划顺 性的总体把握，有重经济指标、轻社会生态效益的 利实施提供了重要的政策支撑。在建设用地指标 趋势。笔者认为：城乡之间社会经济发展的差异， 总量控制和城市发展用地需求旺盛的难题下，增减 造成级差地租的绝对存在，同时，地方政府在建设 挂钩的实施，可以将农村建设用地指标转移到城市 用地指标限制和经济发展的用地需求旺盛的双重 加以利用，成为经济发达地区解决用地指标紧张的 压力下，在行政区域间的竞争机制（尤其是县级）的 新出路，受到各级地方政府的欢迎。 背景下，出于地方GDP增长和经济发展的考虑，对 由于具有较强的政策性和中国特色，城乡建设 增减挂钩的经济效益的追求有较高的积极性。相 用地增减挂钩政策成为近几年国内学术圈研究的 反，在城市快速发展蔓延、耕地保护形势严峻的今 热点。研究人员从不同的学科角度，对增减挂钩政 天，城乡建设用地增减挂钩的社会效益和生态效益 策