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城镇化进程中的城市布局问题 陈 光 城市布局问题，是稳步推进城镇化进程中一个事关全局的重大 问题。 新中国成立以来，我国在城市布局上一直采取的是 “控制大城 市”发展的方针。1955年国家建委党组在 《关于当前城市建设工作的 情况和几个问题的报告》中提出，“今后一般不应发展大城市”，对沿 海旧有大城市和 “一五”计划期内新建和扩建工业项 目较多的城市， 其人 口发展规模 “应予以严格控制”。1956年5月国务院发布 《关于 加强新工业区和新工业城市建设工作几个问题的决定》，再次明确提 出控制城市规模，指出：“根据工业不宜过分集中的情况，城市发展的 规模也不宜过大。今后新建城市的规模，一般的可以控制在几万至 几十万人 口的范围内。”1962年中共中央和国务院在 《关于当前城市 工作若干问题 的指示》中，再次重申了控制城市规模 的思想，指 出： “今后一个长时期内，对于城市、特别是大城市人 口的增长，应当严加 控制。计划新建的工厂，应当尽可能分散在中小城市。“文革”结束 后，1978年第三次全国城市工作会议仍然提出，“控制大城市规模、多 搞小城市”。 1980年l2月国务院批转了国家建委召开的全国城市规划工作会 议 《纪要》，进一步明确、完善了城市发展指导方针，概括为：“控制大 11 城市规模，合理发展 中等城市，积极发展小城市。”在这一方针指导 下，我国的城市化取得历史性进展。1978年，全国城市化率仅为 12．5％，2012年达到52．6％，34间年 内提高了4O个百分点(当然，如果 把在城市常住的1．8亿农民工去掉，真实的城市化率只有35％左右， 发达国家城市化率一般在70％以上)。但是，随着时间的推移，长期 坚持的“控制大城市发展”的城市建设方针越来越显现出局限性。 选择一条推进我国城镇化的正确道路，合理安排城市布局，确保 城镇化健康发展 已成为历史的必然。党的十六大提出了“走中国特 色的城镇化道路”。十七大提出“按照统筹城乡、布局合理、节约土 地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发 展”。 “十二五规划”明确指出，未来中国新型城镇化建设，将遵从 “公平共享”、“集约高效”、“可持续”三个原则，按照 “以大城市为依 托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小 城市和小城镇协调发展”的要求，推动城镇化发展由速度扩张向质量 提升 “转型”。 按照中央在未来城镇化发展方向上释放出的“转型信号，笔者 认为，中国城市化布局的选择必须转变战略思想，即从发展小城市为 重点，转向以发展大城市为中心的大中小城市协调发展的新路子。 具体言之，就是在继续控制特大城市规模的基础上，积极发展大城 市，确保大城市的中心地位，增强其辐射功能；重点发展中等城市，提 高人 口的城市转化率；以县城为中心，科学推进小城市建设；精心运 筹小城镇发展；引导农民逐步向集中化的新型社区聚集。 一 、 积极发展大城市 区域竞争，大城为首；大城强，则区域强。西方发达国家在城市 化的漫长历程中积累了很多宝贵经验，其中一条就是大中城市的超 17 先增长规律，即在城市化发展的一定阶段中，大中城市超先增长具有 客观必然性。世界城市化的大中城市超先增长规律表明，城市化发 展最快的阶段，也就是大中城市超先增长规律发挥作用最明显的阶 段。东京、纽约、莫斯科、巴黎、伦敦、孟买、新德里、加尔各答、巴西圣 保罗、孟加拉国达卡、巴基斯坦卡拉奇等大城市，在 1970年就成为几 百万人 口的大城市，2000年有的已超过1000万人。2012年，东京人 口达到3670万，新德里、圣保罗、印度孟买、墨西哥、纽约超过或接近 2000万人，其他城市都超过 1300万人。 从我国情况看，改革开放以来，尽管从城市发展的政策引导上， 政府尽量控制大中城市的规模和数量，但．统计数字表明，1978年一 2008年，全国城市总数由193座增加到655座，其中市区总人 口100 万以上人 口城市达到122个，占18．6％；50万一100万人 口城市达到 118个，占18％；50万以下人 口城市达到415个，占63．4％。可见，大中 城市的规模和数量的发展是伴随着经济的发展而发展的，是不以人 的意志为转移的。 应该承认，与国际城市发展