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转轨时期地方政府债务风险及其防范 摘要：我国正处于经济转轨时期，由于受多种因素的影响，地方政府债务规模急速膨胀，债务风险凸显。地方政府债务风险，特别是隐性债务风险已经成为威胁我国经济安全与社会稳定的重要因素。研究我国地方政府债务风险的表现，并提出防范与控制的对策，具有非常重要的现实意义. 关键词：地方政府债务；债务风险；防范 我国社会主义市场经济逐步建立与发展过程中，地方政府债务的形成在我国经济转轨时期有其特殊的诱因。当前由于受多种因素的影响，我国地方政府债务规模急速膨胀，债务风险凸显，越来越引起人们的重视，已经成为威胁我国经济安全与社会稳定的巨大隐患. 一、地方政府债务概念、范围界定及其形成机理 所谓地方政府债务是指地方政府作为债务人由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。我国地方政府债务主要包括省（以及省级政府）、地（或地级市）、县（或县级市）、乡（镇）四级政府负债。目前我国地方政府债务普遍，表现形式多样：地方财政应支未支，应拨未拨，应补未补；地方债务担保，国企改革支出，对下级财政救助；超越正常权限发生的担保或允诺承担偿还责任的债务，其中包括部分外债和对国内金融机构的债务；在地方政府直接干预下形成的国有企业、国有政策性投融资机构债务；地方政策性投融资公司的呆坏账损失和投资损失等。从总量上看，地方政府的债务规模数以万亿元计，并可能随时间推移而继续放大。据有关资料显示，目前全国近40%的县一般预算呈赤字状态，乡镇基层债务额已超过5000亿元，其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级负债则超过2500亿元。此外，乡镇政府的债务每年还以200多亿元的速度在递增. 世界银行专家哈纳·波拉科瓦（HanaPolackova）把政府承担的所有债务分为两类：直接债务和或有债务。直接债务是指在任何情况下都要承担的债务，是可以根据某些特定的因素来预测和控制的债务。或有债务是指由某一或有事项引发的债务，是否会成为现实要看或有事项是否发生以及由此引发的债务是否最终要由政府来承担。直接负债和或有负债又可以从债务风险的角度进一步划分为两种类别：显性债务，即被法律或者合同所认可的政府债务；隐性债务，即政府反映公众和利益集团压力的道义上的义务。这种划分，实际上表明了两类债务风险：一是直接债务风险，由财政直接承担的风险，相当于世界银行所讲的直接显性债务；二是间接财政风险，由财政间接承担的国家预算体系以外的债务。根据这一分类方法，可以粗略归纳出我国地方政府债务矩阵，如表1所示. 表1地方政府债务矩阵我国地方政府债务的形成有其深层次原因，从形成机理上分析，主要有以下几个方面. 1.经济体制转轨过程中政府间竞争形成地方政府债务 我国正处于由传统的计划经济体制向市场经济体制转轨的时期，地方政府成为相对独立的行政和经济实体，拥有前所未有的发展区域经济和谋取地区利益的权利和能力。在强烈的利益动机的驱使下，地方政府追求本地区经济的高速增长，将大量财政资金投资于可能会带来较高收益的竞争性项目。然而，债务显性债务（由法律或合同规定）隐性债务（受公众和利益集团压力产生的道德义务）直接债务（在任何情况下都存在）1、政府和地方投资公司举借的外国政府和国际金融组织贷款2、从上级政府取得的贷款3、国内金融组织、单位、个人贷款4、行政事业单位工资、养老金拖欠5、粮食收购和流通中的亏损挂账6、未能实现的预算支出1、企业养老金拖欠2、养老保险基金缺口3、下岗补贴和失业保险金缺口或有债务（只在特定事件发生时存在）1、政府和地方投资公司担保的外国政府和国际金融组织贷款2、政府和地方投资公司担保的国内金融组织贷款3、政府和地方投资公司担保的其它贷款1、地方政府所有的（或拥有部分股权的)金融机构的不良资产摘要：我国正处于经济转轨时期，由于受多种因素的影响，地方政府债务规模急速膨胀，债务风险凸显。地方政府债这样的一个以“政府代替市场”的投资行为必然存在极大的缺陷，主要表现为：①政府投资范围过宽。不仅涵盖公共产品领域，而且涵盖部分竞争性领域。在竞争性领域，由于国有经济固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资建成的国有企业大批亏损破产。②政府投资缺乏整体规划和科学论证，形成许多无效工程、“胡子”工程和“首长”工程。③政府多部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确。这样，政府投资行为形成了相当一批无效投资，项目收益根本无法还款，还款责任最终转嫁给地方政府，导致地方政府的债务负担不断加重. 2.现行分税制财政体制不完善形成地方政府债务 1994年我国确立了处理各级政府间财政关系的分税制财政体制，划分了中央与地方政府之间的事权财权财力，但是这一分税制财政体制改革并不彻底。一方面，政府间事权及支出责任与财权财力划分不对称。分税制下，事权向下分解，地方政府承担