土地储备法律制度的反思与重构.pdfVIP

理 论 THEORY 土 李国海 张涛 (中南大学法学院 湖南 长沙 41(X)83) 我国的土地储备制度已经经过了十 业实体，就应 以实现公共利益的最大化 动了房地产价格特别是住宅类房屋价格 多年的发展，在法治背景下，土地储备 为其基本 目标，而不应 以营利为其首要 的持续上涨，造成广大百姓对于政府调 制度在很大程度上已经转化为法律制度 目标。然而 ，在有些地区，为了实现 控能力的怀疑 。 设计 ，也即土地储备制度可以用土地储 “土地财政”的 目标，政府考核土地储 (二)我国土地储备法律制度 目标的 备法律制度来替代。就现实情况来看， 备机构的主要指标是盈利的数额 ，土地 回正 土地储备法律制度对我国社会经济具有 储备机构 自己也把为政府创收当作其主 从 《土地储备管理办法》的有关规 重大影响。然而，无可讳言，该法律制 要成绩 。 定看，我国土地储备法律制度的基本 目 度 目前还存在诸多的问题，需要给予反 目前，土地储备机构通常被赋予两 标应该是调控土地市场，促进土地资源 思和重构。 种基本职能 ：一是经政府授权行使部分 合理利用。从这个意义上讲，我国土地 行政职能，如代表政府制定收购储备计 储备法律制度只能是宏观调控的基本手 一 、 土地储备法律制度 目标的 划，实施收购1二作；二是按市场经济规 段，而不是政府营利的手段。 扭曲与回正 律实施企业行为，如代表政府经营土地 在现代社会，土地不仅对经济发展 (一 )我国土地储备法律制度 目标的 资产，收回土地开发成本，筹集、运作 起着保障作用，而且作为重要资产，其 扭曲 和管理资金等。政府行为要求追求社会 具有保值和增值功能。我国实行土地公 同土资源部等j部门联合制定的 公平，而企业行为要求追求市场效益最 有制，即国家所有和集体所有 ，而集体 《土地储备管理办法》是我国目前调整 大化，这二者间难免产生冲突。而这种 所有的土地必须征收为国家所有的土地 土地储备行为的基本法规。该 《办法》 冲突的基本肇闪就是土地储备机构在角 后才能进入土地市场。这就决定了政府 明确规定， “土地储备，是指市、县人 色定位上的偏差。 对土地一级市场 的垄断，并通过土地收 民政府 国土资源管理部门为实现调控土 由于土地储备法律制度 目标被扭 购储备制度 的完善而不断加强，完全可 地市场 、促进土地资源合理利用 目标， 曲，使得土地储备的某些具体运作也 以调节土地的供应，安排不同的土地用 依法取得土地，进行前期开发、储存以 现了偏差。例如，有些土地储备机构在 途来抑制或鼓励市场需求，有效引导投 备供应土地的行为。”可见，土地储备 土地征收环节最大限度地压低对原土地 资的方向和强度，实现经济运行调控的 法律制度的基本 目标是调控土地市场， 使用权或土地所有权主体的补偿标准， 目标 。 促进土地资源合理利用。但在实践中， 造成了很多纠纷。而且 由于土地储备法 在土地宏观调控中，土地储备法律 该制度的 目标遭到了扭 曲，土地储备法 律制度的 目标被扭 曲，土地储备机构的 制度又具有显著的个性化功能。从过去 律制度被当作了营利手段。 公益主