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环境问题的制度根源及环境管理的制度创新 　　一、环境问题的制度根源 　　环境管理的产生源于环境问题。随着经济的快速发展，人口剧增、环境污染、能源紧张、资源耗竭、自然灾害等环境问题日益突出，加强政府的环境管理职能已成为各国政府有效处理环境问题的根本手段。几个世纪以来，环境问题从产生到发展,范围在不断扩大，程度在不断加深。为什么长期以来人类没能采取有效的措施去遏制环境问题的蔓延呢?经济学家认为,当决定使用资源的人忽视或低估环境破坏给社会造成的代价时,就会出现环境退化，其原因可以归结为两大类：“市场失灵”和“政府失灵”。 　　(一)市场失灵 　　所谓“市场失灵”，是指市场不能有效配置资源，从而导致商品和劳务的价格不能完全反映它们的环境成本。造成“市场失灵”的原因是多方面的，主要有： 　　1.经济活动的负外部性。负外部性是指人们的行为对他人或社会产生的负效应。它既存在于生产领域，也存在于消费领域，如工矿企业的排放废水、废气、废渣等行为，居民在使用汽车的过程中产生的噪声及排出的尾气带来的空气污染，对他人和周围的环境均有负效应。这些负效应并没有计入到市场交易的成本与价格之中，并没有由行为人承担，而是转嫁给了他人和整个社会，从而构成负外部性。在存在外部负效应的情况下，由于外部成本不能被市场价格反映出来，市场机制并不能真正的发挥作用，使得市场并不能达到对资源的最优配置，从而引发“市场失灵”。 　　2.环境资源的公共物品性。公共物品就是具有非排他性和非竞争性的物品。非排他性指可以供多人享用，无论个人是否支付费用，都无法排除他人享用;非竞争性是指享用人数的增加不会影响其他人的享用。环境资源具有公共物品的特征：没有排他性，想要使用它的任何一个人都可以免费使用;没有竞争性，一个人享用并不减少他人对它的享用。公共物品可以免费使用的特性使得环境资源往往被过度使用，从而造成资源的破坏和浪费。 　　3.环境资源的产权界定不清。市场机制有效运行的前提之一是资源具有明晰的、专有的、可转让的产权。在我国，环境资源的产权名义上是清楚的，由国家和集体所有，但在实践中由于缺乏具体的产权代表，产权不清、产权虚置的情况却大量存在，资源浪费与破坏现象严重。此外，有些环境资源难以确定产权，如大气、水、环境容量等，由于它们不是传统意义上的财产，也由于它们特殊的物质形态，使得法律意义上的权属难以确定，市场机制难以引进，也就难以通过市场优化资源配置。 　　(二)政府失灵 　　长期以来，人们认为在存在外部效应的情况下，只要政府出面，通过各种措施就可加以改进。政府有时可以改善市场结果但并不意味着它总能这样，与“市场失灵”一样，也往往存在“政府失灵”，当政府的干预政策不能纠正甚至反而造成或加剧“市场失灵”时，就会发生政府干预失灵。在环境保护领域，导致政府干预失灵的主要原因是环境管理体制的不健全，环境管理机构设置及其职能配置上存在弊端，表现在： 　　1.环境监管中统管部门与分管部门职责权限划分不清。我国环境监督管理体制是统一监督管理与分级(即行政等级，如省、市、地、县等)、分部门(即政府部门，如交通部、建设部等)监督管理相结合的体制。我国环境管理机构的设置，经过了从部门分管到统分结合的两个阶段。统管部门是指国务院环境保护行政主管部门和地方县级以上人民政府环境保护行政主管部门，它们之间是行政隶属关系，即上级和下级关系。分管部门是指依照法律规定对某一方面环境污染防治或对某一类自然资源保护实施监督管理权的部门。统管与分管部门在环境监督管理中的法律地位平等，二者之间不是行政隶属关系，不存在领导和被领导、监督与被监督的关系。它们在环境监督管理中都是代表国家行政机关行使环境监督管理权，其执法地位都是平等的，只是在环境监督管理中的分工有所区别，即监督管理的对象和范围有差异。这种环境管理机构设置模式的优势在于，既能发挥各个行业主管部门的积极性又有一个专门的机构进行整体协调。然而，由于环境保护专门机构的地位和权限与其他行业主管部门平行，加之部门立法、地方立法的权限与关系不清，以至于在环境管理过程中常常出现权力设置的重复或空白，只有分工缺乏协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益，造成统管与分管部门权限不清，关系不明，统一监管难以实现。 　　2.机构设置存在交叉重叠。我国环境管理体制的发展经历了两个阶段，从部门分管发展到统分结合。在环境管理模式转化的每一阶段，国家只着重于成立或撤销环境管理机构，而不注意它们之间的协调和统一，从而出现了某些机构重复设置、职能交叉的现象。如在自然保护方面，国家环境保护部门设置有专门的自然保护司，而国家林业局也设置了野生动植物保护司。其实，野生动植物的保护，仅是自然保护的一个方面。这种机构的重复设置必然造成职能的交叉和重叠。又如对水资源的保护，目前的水管理体制依然存在“多