国有林区林权制度改革专题的研究第五章.doc

第五章 国有林区林权制度改革与森林资源管理创新 一、森林资源管理概述 （一）森林资源管理的概念 现代管理科学认为：管理就是为了达到预定目标，有效地利用各种资源，所进行的计划、组织、指挥、协调和控制工作，以及所建立的工作秩序和制度的总称，是一种把有限的资源合理地分配到各个生产环节中去的决策活动。 由于人们对森林资源概念理解不同，森林资源管理也有广义和狭义之分。狭义的理解仅指对林木资源和土地资源的管理。广义的理解则范围较大、内容也较多，除林木资源和土地资源外，还包括环境资源，即对森林动物、森林植物、水资源，以及森林环境内的地下矿藏等资源的管理。从管理的业务范围看，不仅包括对森林资源数据调查规划设计的管理，而且包括对森林资源经营利用、森林资源的培育保护等活动进行决策、组织、调节和监督等工作。因而森林资源管理是指各级林业主管部门，根据森林法的规定，利用现代科学技术及其成果，最大限度地培育、利用、保护和发展森林资源，提高森林资源的数量和质量，充分发挥森林资源多功能效益而进行的决策活动，以及所采取的法律、行政、经济和工程技术的综合性措施。 从资源经济学的角度来研究森林资源管理同林业生产经营上的森林资源管理在性质上是不同的。前者属于法律规范的范畴，具有行政执法的性质和国家意志的属性，由法律规定的林业主管部门组织实施。而林业生产上的森林资源管理是森林资源生产者根据上级主管部门对森林资源管理的要求，在有关法规的约束范围内，为达到自己的经营目标对森林资源采取的有关管理方法和手段，不具有国家意志的属性，由经营者自己组织实施。生产经营上的森林资源管理是森林资源经济学研究森林资源管理的基础和前提条件。 （二）森林资源管理的任务和内容 森林资源管理的基本任务，就是对森林资源的培育、保护、利用实行全面的监督和管理，解决森林资源生产及开发利用中存在的各种管理问题，为扩大森林资源、增加数量、提高质量、充分发挥森林资源的多功能用途和多效益目标打下基础。 根据森林资源管理工作的性质和任务，森林资源管理的主要内容可分为三大部分，即基础管理、利用管理、监督管理。这三个部分构成了完整的森林资源管理内容体系。 基础管理是整个森林资源管理工作的基础。其中心任务就是摸清和掌握森林资源底数，制定合理经营利用方案，为森林资源管理的各项工作提供基础资料和管理条件。基础管理主要包括：森林资源调查、规划、设计管理；森林资源统计管理；森林资源经营方案的组织制定；森林资源法制建设；森林资源管理技术的管理；森林资源管理队伍建设；森林资源档案及数据库的管理等。 森林资源利用管理是整个森林资源管理工作的核心。森林资源利用管理的根本任务是组织森林资源的合理利用，促进森林资源的扩大再生产，实现森林资源消长的宏观控制。森林资源利用管理包括：林地管理、采伐限额管理；采伐消耗监督管理；伐区拨交验收管理；更新检查验收管理；造林成交评估；林内野生动植物、微生物利用管理及地下矿藏开发利用管理等。合理利用森林资源，保护和发展资源，是现阶段我国森林资源管理工作的一项重要任务和中心内容。 森林资源监督管理是森林资源管理的手段。其基本任务是检查监督森林资源管理中有关法律的、行政的、经济的、技术的手段和措施的执行和落实情况，以保证森林资源管理工作的圆满完成。森林资源监督主要包括资源审计和考核管理；下设监督机构和人员的管理；调查规模设计及成果监督实施；资源税费收缴；目标考核实施及违法处罚等内容。 （三）森林资源管理的意义 森林资源，已成为当今人类社会的共享资源，它和人类的生存和生活息息相关。同时，森林资源又是国有林区进行生产经营活动的物质基础。因此，管理好森林资源，无论对社会、个人、企业还是对国家，都具有非常重要的意义。 第一，做好森林资源管理工作，是合理利用森林资源，实现森林资源可持续经营的重要前提。国民经济的发展要求森林资源不断地提供日益增多的木材和其他林副产品，而森林资源是有限的，且森林还具有生产周期长、破坏容易恢复难的特点，这就要求我们必须处理好采伐量和生长量的关系。做好森林资源管理工作，准确及时、全面掌握森林资源数量质量的消长变化情况，再在此基础上制定出切实可行的森林经营利用计划，并通过监督管理工作，保证消耗量不大于生长量，实现森林资源可持续发展，使森林资源得到合理经营、合理利用。 第二，做好森林资源管理，是防止森林资源损失、确保森林资源安全的途径。乱砍滥伐、毁林开荒、森林火灾和病虫害以及森林采伐方式不当等，都会造成森林资源的严重损失和浪费，同时也是森林资源质量下降和危害森林安全的主要因素。只有加强森林资源管理，实行以法治林，及时采取必要的森林保护措施，对森林资源的培育、经营、利用过程进行严格的监督和控制，才能防止森林资源损失浪费和破坏性行为的发生，从而提高森林资源的利