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省管县财政体制如何进一步完善调研报告 金德万 （湖北省社会科学院 研究员） 目 录 一、主报告：省管县财政体制如何进一步完善——以实行省管县财政体制运行的实证分析为中心…………………2 二、次报告一：省管县财政体制在运行中——以乡镇财政收支现状分析为中心 ……………………………………30 三、次报告二：省管县财政体制在实行前——以乡镇财力状况的个案分析为中心 …………………………………44 四、次报告三：农村公共财政体制的制度创新——以现行涉农财税体制的制度环境分析为中心 …………………52 五、参考文献 …………………………………………68 主报告：省管县财政体制如何进一步完善 ——以实行省管县财政体制运行的实证分析为中心 在农村税费改革取得阶段性成果的关键时期，湖北省率先开展了省管县的财政管理体制改革。实行省管县财政体制改革一年的实践证明，这一改革举措，是理顺省以下财政管理体制关系，构建新型公共财政管理体制，巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，协调配套完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务的制度创新。 一、湖北实行省管县财政体制的社会经济环境 （一）财政体制改革的制度创新必须充分满足体现社会主义市场经济基本性质和基本原则的要求。 实现构建合理的财政体制所要求的制度创新，必须体现社会主义市场经济的基本性质和基本原则，这是制度创新能够形成综合性、长期性、稳定性改革成效的必要前提。实践已经证明，市场经济是实现现代化唯一可行的制度基础，而市场经济的作用力和推动力均产生于竞争和在竞争中形成的竞争力。市场经济的不可替代性在于没有更好的经济制度可以激发经济主体进行持续性创新的主动性和进取心。所以，充分鼓励竞争，维护良好的市场经济秩序，建构合理的组织管理体系，既是制度创新必须遵循的基本原则，也是成功实现制度创新目标的基本条件。但是，市场机制的构建依赖的是个体理性所激发的原动力和竞争力，难以有效体现社会理性所要求的目标的全面性、结构的协调性和发展的可持续性，更不能完全保证发展成果的公平分享和社会弱势群体以及全社会范围公正的利益保障。特别是面对公共安全风险和社会矛盾冲突，市场机制表现出明显的缺陷。市场经济并非万能，市场失灵是经常发生的。市场经济的竞争机制是推动发展的基本动力，市场经济能够创造巨大的物质财富。但物质财富并不是发展的唯一价值体现，而且物质财富也并不等同于全部的社会福利和人类需要得到充分满足的幸福。对资源和环境的利用是竞争力的重要支撑，是市场竞争的具体体现，但浪费资源和破坏环境成为人类经济行为在市场机制驱动下对自然和未来的掠夺，就个体理性而言，是其发展冲动的体现，就集体意识和社会理性而言，是丧失理智，非理性的错误。因此，具有公共财产性质的自然资源和环境生态也不可能由市场机制来调节。市场机制不能解决公共资源配置的问题，市场经济与公共资源有不相容性，搞教育的市场化、自然资源的市场化、医疗卫生治药业的市场化都是严重的失误。只有通过不断的改革创新，改革不适应社会主义市场经济体制的制度性障碍，创新体制机制，包括有效地改革体系性建构，才能实现经济增长方式的转变、经济社会管理方式的转变，组织管理、经济管理、社会管理和国家行政管理体制和机制的完善、健全、合理、有效。 为适应社会主义市场经济体制建设迫切需要加快转变政府职能：一是切实推进政企分开。要进一步减少和规范行政许可和行政审批，让企业成为市场主体，充分发挥市场配置资源的基础性作用。二是切实创新管理方式和管理内容。经济管理主要是为各类市场主体创造公平竞争的环境和提供良好的服务。要更加注重履行社会管理和公共服务职能，把应由政府管理的事务切实管好。三是切实提高依法行政能力。各级政府都要按照法定的权限和程序行使权力、履行职责，并接受民主监督、行政监督和舆论监督。四是切实推进政务公开。这要作为政府行政的一项基本制度。要健全和严格执行问责制，提高政府执行力和公信力。同时，还要大力加强政风建设和公务员队伍建设。行政管理的一般原则决定了政府行政机构是政府职能的载体，政府有什么样的职能就设置什么样的机构来行使，政府的职能转变了，机构也必须相应转变，这就叫做政务，公事，事权。政府机构由列入行政事业编制的公务员以及其他办事人员组成。政府机构的职能，也就是事权决定了办事人员行使职能的岗位设置，分解事权设置岗位使办事人员就位办事，各负其责，这就叫有什么事设什么岗，有什么岗位安排什么人，也就是行政编制的实际内涵，人事、人权。行政职能的基本要务是为社会提供公共品和公共服务，这就要求拥有以税收为主的各项财政收入以及运用这些收入的分配和投入，还有必须支付的行政开支、办事人员的薪酬以及其他消耗在内的行政成本，这些都可以称之为财政、财权。职能事权、编制人权、财政财权成为政府行政的三大要素，也因此而有行政体