社会保障制度改革(打印).docVIP

中国社会保障改革与制度建设 二、中国社会保障制度改革面临的问题 尽管改革开放以来特别是1998年以来，中国政府采取了强有力的措施来保护弱势群体的生活权益，并积极推进新型社会保险制度的建设，但因各种因素的影响，仍然面临着许多问题与困难。 （一）社会保障责任划分模糊 目前困扰中国社会保障制度改革的最大问题是社会保障责任划分的不清晰。在现行框架下，社会保障的历史责任与现实责任混淆在一起，这种状态既不利于有计划、有步骤地化解历史责任，也使社会保障的现实责任难以准确估量；而政府责任的边界不清，既影响了政府对社会保障制度建设的决心，也妨碍了民间或社会乃至市场发挥相应的作用；即使在政府内部，中央政府与地方政府亦缺乏必要的职责分工，社会保障财权与事权的分离，不仅加重了中央政府的财政负担，而且造成了地方政府的消极被动局面。因此，我一直主张中国社会保障制度改革应当以明晰历史责任与现实责任、界定政府责任与民间或社会乃至市场责任、划分中央政府责任与地方政府责任为必要条件，否则，在责任不清的条件下，制度建设必然陷入职责紊乱的局面。[6] （二）困难群体规模仍然庞大 改革开放以来，中国即处于社会大变革时期，在贫困人口急剧减少的同时，一部分社会成员仍然未能摆脱贫困境地，在城市还有一部分社会成员因不适应变化而被甩到边缘地带，在新的利益分配中被弱势化。如果对城乡贫困人口、经济结构调整进程中出现的失业和下岗职工等各类处于生活困难境地的人口加总，全国需要社会保障援助才能摆脱生活困境（包括短期与长期）的城乡居民总数当在1.4亿人至1.8亿人左右，约占全国总人口的11%～14%。面对着如此规模且存在着不同需求的社会群体，社会保障制度的建设不仅具有必要性，而且更需要有相应的财力才能支撑。以城市居民最低生活保障为例，据民政部测算，2002年全国低保对象大约有2000万人，每个低保对象平均一年的补助金额约840元，这样，当年需要财政拨款160多亿元，而2002年中央财政与地方财政用于城市居民最低生活保障的财政资金分别是46亿元和59.3亿元，仅此一项的资金缺口即达50多亿元。[3]如果要真正满足困难人口的最低或基本生活保障要求，所需资金将达到1000亿元以上，政府财政所面临的压力是显而易见的。 （三）社会保障制度还存在着诸多缺漏 传统的社会保障体系已被完全打破，而能够适应市场经济体制和社会发展要求的新型社会保障体系尚未全面确立，中国的社会保障安全网事实上还有很多漏洞，某些制度或政策缺漏甚至还在导致新的困难人口的出现。 在社会救助制度方面，还未能充分考虑到贫困人口的住房、疾病医疗、子女教育需求等，一些地方仍存在着将下岗职工的“虚拟收入”和困难企业职工不能按时领到的工资作为实际收入计算的现象，致使部分低收入居民不能进入最低生活保障体系。大多数乡村地区还未真正建立制度化的贫困救助制度。 在社会保险制度方面，还有半数以上的城市劳动者未被基本养老保险所覆盖，进入医疗保险制度者仅为5471万人，因病致贫的现象并不罕见；参加工伤保险的劳动者仅为4345万人，只占需要工伤保险的非农劳动者总数的10%左右。因养老保险制度的缺漏，部分老年人口构成了新的贫困人口来源，而现行养老保险制度因难以适应非正规就业群体而存在着扩大覆盖面的现实困难。因生育保险制度的缺乏，妇女与男子的就业地位并不平等，进而影响到育龄妇女的收入与生活。可见，社会保险制度并未成熟，这一制度所覆盖的人口还非常有限。 在福利制度方面，与人口老化和少子化相适应的老年人护理体系还未提到福利制度的建设日程。残疾人需要的康复服务等还非常欠缺。此外，面向乡村居民的社会保障还异常缺乏，尤其是以农民工为主体的流动人口规模日形巨大，而政府还未考虑将其纳入有效的社会保障制度之中，社会风险正在持续累积。 （四）社会保障制度的完善还面临着许多现实困难 首先，巨额的历史债务需要消化。中国的养老保险制度从单位保险转向社会保险、从现收现付模式转向社会统筹与个人账户相结合模式，很自然地会形成巨额历史债务，因为计划经济时代的中老年职工并无任何养老基金积累，而现在的一代人在承担上一代人的养老金的同时，还要为自己积累部分养老金。这种历史债务虽无精确测算，但估计在4.5万亿元至5万亿元之间[7]，它正影响着新型社会保险制度的定型和发展。 其次，地区发展不平衡阻碍着统一的社会保障体系的形成。2001年，上海、北京、天津、广东、江苏、浙江、福建、山东等东部地区的人均GDP均在1.2万元以上，其中上海更高达37382元，北京达25300元；湖南、湖北、江西、河南等中部地区同一指标在6000元～9000元之间；而贵州、云南、青海、甘肃等西部地区的同一指标却在2000元～60