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当前我国政策执行的问题与对策 所谓政策执行，就是指“政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行为，将政策观念形态转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。”[1]从定义中不难看出，政策执行是将政策方案付诸实施，从而实现公共政策目标最直接、最重要、最经常的行动，从根本上决定了公共政策问题能否解决、方案能否实现以及解决和实现的程度和范围。因此，政策执行在政策过程中处于十分关键的地位。 自改革开放以来，我国政府制定了大量的公共政策，取得了较为理想的政策效果，有力地推动了国家政治经济发展。但有些政策由于执行中各种制约因素而大打折扣，从而导致政策执行的效力不尽人意，无法达到预期目标。故而，剖析政策执行过程，分析因果联系，探讨解决对策，是有效执行政策的关键，对保证我国公共政策目标的顺利实现具有重要意义。本文将从执行过程的角度研究政策执行中存在的问题及对策。 1 我国政策执行中存在的问题 政策执行是个极其复杂的社会实践活动，在实际的政策实施过程中，由于多种因素的制约和影响，使得政策执行出现偏差，概括起来主要有以下几方面的表现： 1.1 替代执行 替代执行的典型表现是“上有政策，下有对策”，即当需要执行的政策与执行政策的本机关、本部门存在利益冲突时，执行人员在执行过程中采取偷梁换柱的做法，表面上保持与原政策相一致，实质上执行背离原政策精神的内容，使原有的政策方案难以得到贯彻、落实。“替代执行的最大特点是政策的变异性”[2]，使得原政策的神形相分离，对上级、对下级都具有极大的欺骗性。替代执行的根源在于政策执行中对政策监督不到位，执行信息沟通不畅，上级无法真正理解下级的执行情况，从而不仅使得国家的整体政策方案得不到落实，公共政策问题无法解决，而且损害了公共政策的完整性和统一性，损害了党和政府的形象，也危害了人民的利益。 1.2 象征执行 所谓象征执行即政策表面化，政策在执行过程中，只是被宣传一通，做表面文章，而没有被转化为可操作性的具体措施，没有使政策落到实处，成为空架子。象征执行分为积极象征执行和消极象征执行。积极象征执行是主动的，主观的，是由于执行过程中中央与地方利益冲突，加之监督严重缺失，执行人员在执行过程中“勇于”将政策束之高阁，阳奉阴违，敷衍塞责。象征执行不仅严重损害了政策的严肃性与权威性，也极大浪费了政策资源，使得政策成为一纸空文的摆设。消极象征执行是被动的，客观的，是由于政策执行在准备阶段组织、物资、资金等准备不足，使得政策实施没有足够的资源支持而成为花架子。 无论是积极象征执行还是消极象征执行，都光说不干，严重伤害了群众感情，增加了人民对政府的不信任感，给社会造成恶劣的影响。 1.3 选择执行 选择执行即一个完整的政策在执行时，执行机关或人员根据趋利避害原则，权衡利弊，对公共政策进行“过滤”，只选择执行对自身有利的政策，其余则被遗弃，使政策内容残缺不全。选择执行的突出表现是政策贪污，即“政策在自上而下的传递过程中，被中途截流，政策内容不能传达目标群体和利益相关人。”[3]公共政策具有整体性原则，只有其内部各个部分相互支持，相互配合，才能实现政策功能，达成政策目标。如果政策在执行中，把政策肢解，“断章取义，各取所求”，其整体功能就难以发挥，总目标的实现大打折扣，甚至收到与初衷相悖的效果。从理论上说，颠倒了“国家利益与集体利益、全局利益与局部利益、中央利益与地方利益”的关系，损害了“国家、全局、中央”的利益，满足了“集体、局部、地方”的利益。 1.4 附加执行 附加执行是指“政策在执行过程中附加了不恰当的内容，盲目扩大政策外延，使政策的调控对象、范围、目标、力度超过政策原定的要求。”[4]附加执行是政策灵活性严重扩张的表现，监督机构准备的不充分，使得下级政府机关打着贯彻上级政策要结合本地实际的旗号，借口本地情况特殊，另立一套，各行其是，谋取私利，而无人监控，无组织管理，出台了诸多与原政策捆绑在一起的“土政策”、“土规定”。这些“土政策”、“土规定”复杂了执行活动，影响了政策目标的实现，同时，扩大了原政策的调控力度与范围，消耗更多政策资源，也为地方保护主义提供了空档。 2 政策执行中存在问题的原因分析 执行中存在问题的原因是复杂的，是整个执行过程中多种因素相互作用，相互影响，由量变到质变的积累，呈现。通过对上述执行问题的分析研究，具体来讲，执行中存在问题的根源在于： 2.1 政策执行的组织、物资准备不充分 政策的执行要有一定的组织、物质、资金等基础，如果基础不扎实，政策就会被搁置，或成为一纸空文。 2.1.1 组织准备不完善 组织准备包括机构的设置和人员的配备。在机构设置方面，一方面我国机构臃肿，部门林立，机构重叠，条块分割，造成在政策执行中不能因事而择，贻误执行时机；机构